关于对“不正常运行水污染防治设施、超标排污”实施行政处罚应注意问题的初探

李丙贤  省厅法规处

　　依法行政，是环保行政主管部门一项重要工作职责。严格执法、敢于执法、善于执法，是对环保执法工作者的基本要求。现就水污染防治执法中常见的“污染防治设施运行、排污超标现象”的处罚问题，谈些粗浅看法，供同行参考。

　　一、水污染防治设施建设、运行现状

　　与前些年相比，排污企业、公众的环境意识有了明显提高，大部分建设项目能够按照规定建设污染防治设施，不建设、擅自拆除或者闲置污染防治设施的现象少了，但是不正常或不能正常使用污染防治设施、超标排污的现象还比较普遍，真正意义上的达标排放还任重而道远。对此，环保执法部门应当正视这一不正常现象，正确应用法律法规，理直气壮地依法严肃查处、打击，绝不能让违法排污者有机可乘。

　　二、现有法律法规对超标排污行为的处罚规定

　　（一）《水污染防治法》第四十八条规定：排污单位故意不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的，由县级以上人民政府环境保护部门责令恢复正常使用或者重新安装使用，并处罚款。该法对超标排污的处罚设置有前提条件，具体执法实践中，对于是否存在擅自拆除、闲置水污染物处理设施、排放污染物是否超过规定标准，相对容易把握；对于排污单位是否存在故意不正常使用水污染物处理设施，往往容易产生不同的观点，有时难于正确界定。

　　（二）《江苏省长江水污染防治条例》第四十七条规定：未经环境保护部门批准，擅自闲置或者拆除水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的，由环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处以五万元以上十万元以下的罚款。第四十八条第二款规定：排污单位排放污水超过标准的，由环境保护行政主管部门责令限期改正，拒不改正的，处以一万元以上五万元以下的罚款，但法律、法规有处罚规定的除外。前一条规定，提高了对“擅自闲置或者拆除水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的”罚款额度下限。后一条规定，则对“排污单位排放污水超过标准的”明确了应先责令限期改正，拒不改正的，可处以罚款。也就是说，发现超标排污还不能直接处以罚款，有个责令改正的过程和拒不改正的事实后，或者同时存在擅自闲置或者拆除水污染物处理设施的，方可处以罚款。

　　（三）《江苏省太湖水污染防治条例》第二十七条规定：对排放水污染物超过规定的排放标准或者总量控制指标的排污单位，由县级以上地方人民政府或者其授权的环境保护部门责令限期治理。凡属国家明令禁止的，或者造成严重污染又没有治理价值的已有企业和设备，必须停止生产或者使用。自1999年1月1日起，太湖流域禁止一切单位超标排放水污染物。第三十七条规定：违反本条例第二十七条第一款和第三款的，除按国家规定收取超标排污费外，由县级以上地方人民政府环境保护部门责令限量排污，并处以5000元以上10万元以下罚款；情节严重的，由县级以上地方人民政府责令关闭或停业。违反本条例第二十七条第二款的，由县级以上地方人民政府责令关闭或停业。也就是说，在太湖流域，1999年1月1日以后只要发现超标排污行为，就可以直接实施相应的行政处以罚款，相对而言比较容易操作。

　　从现行的其他法律法规看，《大气污染防治法》第四十六条、四十八条，分别对“排污单位不正常使用大气污染物处理设施，擅自拆除、闲置大气污染物处理设施的”、“向大气排放污染物超过国家或地方规定排放标准的”作出了明确的处以罚款的规定。这里去掉了“故意”这个有时比较难以准确认定的前置条件，而且明确了对“不正常使用或者擅自拆除、闲置污染物处理设施”、“超标排污”这两项违法事实，只要存在之一，即可实施处以罚款。这既有利于严厉打击“假治理、真超标”的违法行为，有利于解决环保执法成本高、守法成本高、违法成本低的“两高一低”现象，也提高了环保执法的可操作性。相比较而言，水污染防治方面有些法律法规条款偏“软”，基层执法有时还比较难。

　　三、关于“不正常使用水污染物处理设施”和“故意”的认定

　　在水污染防治执法过程中，要正确应用法律法规规定，区分不同流域、违法行为，正确实施行政处罚。在现场调查过程中，必须坚持全面、客观、公正的原则，不仅尽可能多地收集处罚的证据，也应注意收集当事人的其他证据。一般应注意收集排污单位：污染物排放情况（污水量、污染因子等）；污染物治理设施及其运行、操作和管理情况；监测设施情况和监测记录；限期治理进展情况；事故情况及有关记录；与污染有关的生产工艺、原材料使用的资料；与水污染防治有关的其他情况和资料。重点检查排污单位是否存在：不正常使用（擅自拆除、闲置）水污染物处理设施和故意的两方面的问题，并取得确凿的证据。

　　（一）关于不正常使用水污染物处理设施的认定。根据国家环保总局《关于“不正常使用”污染物处理设施违法认定和处罚的意见》（环发[2003]177号）规定：有下列行为之一的，可认定为不正常使用水污染物处理设施：

　　1、将部分或全部污水或者其他污染物不经过处理设施直接排入环境；2、通过埋设暗管或者其他隐蔽排放的方式，将污水或者其他污染物不经处理而排入环境；3、非紧急情况下开启污染物处理设施的应急排放阀门，将部分或全部污水或者其他污染物直接排入环境；4、将未经处理的污水或者其他污染物从污染物处理设施的中间工序引出直接排入环境；5、将部分污染物处理短期或者长期停止运行；6、违反操作规程使用污染物处理设施，致使处理设施不能正常发挥处理作用；7、污染物处理设施发生故障后，排污单位不及时或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常发挥处理作用；8、违反污染物处理设施正常运行所需的条件，致使处理设施不能正常运行的其他情形。

　　概括起来，在现场应重点取证：有无未经处理的污染物排入环境；是否存在处理设施停运现象；处理设施是否正常发挥处理作用。

　　（二）关于故意的认定。环发[2003]177号文明确，排污单位明知上述行为可能导致污染物处理设施不能正常发挥处理作用的结果，并且希望或者放任该结果的发生的，环保部门对该行为可以认定为“故意”不正常使用污染物处理设施。从这一解释可看出，上述（一）1、2、3、4、5所指的未经处理的污染物排入环境、处理设施停运现象，只要事实已经存在并且排污单位没有及时采取措施改正，就可以认定其为“故意”。对（一）6、7、8所列现象，则应通过重点查阅有关的台帐资料等来印证其是否“故意”。

　　四、综合运用法律法规规定，坚持依法行政

　　实施行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，遵循公开、公正和处罚与教育相结合的原则，根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度实施相应的处罚。对于“超标排污”现象，不能简单地凭一份检测报告实施处罚，应当综合运用法律法规规定，坚持依法行政，如：在应用《水污染防治法》第四十八条规定的过程中，要注意把握是否存在“故意不正常使用污染物处理设施”、“擅自拆除、闲置污染物处理设施”两个要素之一。在应用《江苏省长江水污染防治条例》第四十七条规定时，要把握是否还存在 “擅自闲置或者拆除水污染物处理设施”的现象；应用第四十八条规定时，要注意是否存在“责令改正，拒不改正的”事实，等等。

　　此外，“超标排污”现象，反映了排污单位的法制观念、环保意识和污染防治管理水平，它往往与建设项目是否进行环境影响评价、是否按规定“三同时”建设环保设施、是否取得排污许可证等有关。因此，现场调查时只要注意多问、多看、细查，就能透过现象找准问题，实施处罚时，要正确应用合适的法律条文、按照规定的程序，确定包括罚款在内的相应处罚措施。