用好行政处罚自由裁量权

冯力

     
    行政处罚自由裁量权是行政权力的主要组成部分，在环保行政执法活动中，由于环境违法行为涉及的内容广泛，人员复杂，专业性、时间性很强，污染证据变化迅速，新型行业的出现也会产生新的污染种类，法律法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，因而授予环保部门一定灵活的处理行政事务的权力，使之能根据污染轻重、影响大小、危害后果的主观过失等因素，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚。在环境执法活动中，自由裁量权发挥着重要的作用，但用不好也会带来负面效应。

      一、 自由裁量权在环境管理中的体现

　　1、 环境污染行为认定的自由裁量

　　这是在环境行政执法中首先需要定性的。一个企业或个人在生产经营活动中，是否对环境造成污染，污染程度有多大，造成污染的原因，都是通过现场执法主体借助一定的技术手段，依据相关的技术规范判断排污行为是否合法，并据此决定是否要作出行政处罚。

　　2、 环境违法行为种类的自由裁量

　　当行政执法主体确认了当事人环境违法行为后，就要根据污染产生的原因、影响范围、危害程度，结合考虑当事人主观动机和改正措施等因素，在量罚时“根据不同情节，根据所造成的危害后果”等法律语言判定当事人适用于“依法从重处罚”还是“依法从轻或不予行政处罚”。

　　3、 行政处罚法定幅度内的自由裁量

　　罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种，也是环保部门运用自由裁量权最频繁的一种，法律条款中对于罚款有的规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。在法定幅度内，确定适当的罚款数额，存在较大的裁量空间。

　　4、 改正违法行为时限的自由裁量

　　对环境违法行为的处罚，环保法律法规中许多条款都规定了当事人的义务，但均未具体规定履行期限。环保部门就要根据污染程度和危害大小，裁量一个切实可行的改正期限。

      二、 自由裁量权在环境行政执法中的作用

　　环境问题涉及的范围非常广，有限的法律只有作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下浮动的幅度，促使行政主体灵活机动地作出卓有成效的行政管理。同时，行政处罚自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极推动作用。即维护公共环境利益，提高环境管理效率，满足社会需要，实现国家权能。另一方面是负面效应。即滥用或对法律条文的错误理解，侵害了行政相对人的合法权益，显失公正、公平，损害行政机关在人民群众中的形象，引起群众怀疑、不信任，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定。

      三、 如何用好自由裁量权

　　1、 用内部制度控制自由裁量权

　　环保行政主管部门可以根据环境违法行为的特点、惩戒的效果、达到的目的，以一定的规章或规范性文件的形式，确定本市环保部门在行政处罚中具体应考虑的一些因素，各因素所占比重，确定一个可操作的内部行政处罚的标准。还可以加强行政处罚案件的公开交流，用典型案例规范自由裁量权。

　　2、 用合理、适当规制自由裁量权

　　自由裁量权的行使不能偏离法律本身的目的，不能偏离法律条文的本意。对自由裁量适用法律的解释应当合理科学，对自由裁量的动机解释应当合理，在选择处罚的方式和幅度上更要处罚相当，处罚与教育相结合，合理合法。

　　3、 用各种制度配合保证自由裁量权运用

　　回避制度、听证制度、时效制度、合议制度、行政救济制度等都能对行政处罚自由裁量权起着一定程度的控制作用，但任何一种制度都可能单枪匹马，孤军奋战，各种制度应互相配合，保证行政主体正确行使行政处罚自由裁量权。