美国水环境管理的启发

发布时间:2008-06-10 00:00浏览次数:

●  刘晓蕾 (省厅污控处)

  3月2日至13日,我随原国家环保总局考察团对美国饮用水源保护为主题的水环境管理进行了考察。我们先后考察了圣他安那河流域办公室、久可茵湿地、橘县上新港海湾湿地、IB-WC国际污水处理厂、边界国家公园、辛辛那提自来水场、俄亥俄河流域净化委员会、北肯基净水管理1号区、美国国家环保局、思比切克湾流域委员会、波托马克河流域委员会等,还与美国国家环保局、相关分局、自来水处理厂、地区雨水管理中心、流域管理委员会等单位、组织的领导、专家进行了交流。通过11天的考察,我们对美国水环境管理的基本框架有了初步了解,从中也受到了一些启发。
一、美国水环境管理的基本情况
  1、机构 美国国家环保局(下设水环境管理办公室)依法负责对全美环境实施管理。这是一个很大的机构,共有18000多人,在全国分设了9个分区机构,美国国家环保局只对国会负责,监督相关各州执行水环境管理的各项法规和保护改善水环境的措施,各州也设有环保局,但不受国家环保局领导或指导。
  2、机制 美国水环境管理的机制可以形象化为“大棒+胡萝卜”,所为“大棒”就是依法管理,这是美国水环境管理的基本机制,美国国家环保局有500名律师。早在19世纪后半期,科学家开始逐渐弄清污染水体与许多疾病传播之间的关系,于是专门负责控制水体污染的州政府机构应运而生。到1948年,首次颁布了《水污染控制法》,随后于1956年颁布《联邦水污染控制法》,1970年设立美国环保局后,又于1972年对这一法律提出修正案,从而逐步在法律地位上扩大了联邦政府处理水污染的权力和责任。此外,还制定并实施了《水质法》、《净水法》、《海岸地区管理法》、《全国杜绝污染物排放许可制度》等法律。美国的这些法律是相当完备的,国家环保局、州、县、排污单位的职责、权力、义务十分清楚,使美国从联邦政府到州、市、郡地方政府均能较好地承担起水环境管理的职能。美国对环境违法的处理是相当严厉的,一般的事故性超标排污,都被处以巨额罚款,这种罚款也是排污企业所无法承受的。而故意排污造成污染,那是要进监狱的。所以美国的企业守法意识都较强,他们愿意自觉、真实地向环保部门报告自己的环境行为。所谓“胡萝卜”就是投入。美国国家环保局每年掌握约60亿美元的资金,用于引导各州、市、郡或其他单位采取法律规定环境义务之外的环保措施,这使得流域机构(多数是非政府性机构)、大学、民间环保团体紧密团结在国家环保局的环境管理意图上。
  3、模式 美国国家环保局实施水环境管理的模式可以公式化为:水环境管理=标准+水污染物排放许可证+污染排放总量控制。标准有两种,一种是美国国家环保局根据法律,综合现有工业行业经济条件制定的污染物排放指导性标准,也是必须达到的最低排放标准。另一种是水质标准,是各州确定,经国家环保局认可的标准,指所有水体必须达到可钓鱼和可游泳要求,也就是地表水体对鱼、对人不会造成任何不良影响。排污许可证规定了排污单位的排污行为,最终是基于地表水可钓鱼和可游泳要求的排污许可。总量控制有两种作用,一种是基于可钓鱼和可游泳要求确定水体的环境容量,再反推给排污单位的排污许可行为,另一种是基于流域水质管理的总的要求,确定各州、县、郡应承担的减排任务。
  4、效果 美国水环境管理的效果是非常明显的。一是环境基础设施十分完善。所有生活、工业污染源排放的污、废水都得到收集处理,城镇污水处理厂都是三级处理,并且经三级处理后的尾水不少地方还要进行湿地处理。二是水环境管理的因子面向健康。美国水环境管理已经不再处在污染控制阶段,而走到面向群众意见、健康针对特异因子进行的控制,就好像一个病人治病,我们正在消炎治疗阶段,他们是在保健阶段。三是科技含量高。正如思比切克湾控制富营养化项目计划的实施,水质指标、总量指标、生态指标的制定都是各大学专家在几十份观测、模型计算后提出的。特别是在污染物总量减排指标分配上,在满足“减排义务均摊”的条件下,寻求最优的减排方案,并鼓励点源减排可以通过面源减排的交易来实现(美国的法律没有对农业面源提出强制的减排要求)。最终还是表现在水质上,美国的地表水都能达到我国饮用水源地要求。
二、美国水环境管理对我们的启示
  1、环境问题要决定乌纱帽。在美国,对环境问题的态度以及环境问题处理的结果,直接影响联邦、州、郡的选举结果,这使得各届政府的施政方略都切实地考虑环境保护。在我国环境保护主要靠行政推动的情况下,环境问题如何才能决定乌纱帽?这对搞好环境工作十分重要。而我国还没有真正把环境质量、群众对环境质量满意程度等纳入干部考核的主要内容。
  2、环保执法要硬。美国环保法律对执行部门的要求和授权都很明确,可操作性强,对违法企业的最高处罚金额可达3万元/天,且不受时间限制。此外,在处罚违法行为时,环保部门都会根据处罚成本大于违法成本的总要求,用计算公式确定具体的处罚数额,达到惩罚违法行为的目的。对比较严重的环境违法行为,环保局可以提起民事诉讼,请求法院判决纠正违法行为,迫使违法者缴付民事罚款。相比而言,我们现行的环境法律存在着不严密、操作性差的问题,特别是存在执法环境差的问题(影响环境执法的外界因素太多)。
  3、财政性环保投入要大。美国70年代联邦政府的环境保护投资支出要占整个国家环境保护费用的63%,财政用于环境保护的投资占其总支出的比重也不断增加,美国1970至1978年的环境保护费用占联邦预算支出的比重从1%增加到2.2%;1972年美国清洁水法案规定,建设污水处理厂,联邦政府承担75%的资金份额,州政府承担12.5%,其他的12.5%由地方政府通过收费等筹集解决。虽然这是当时一次性的资金投入,但政府随后建立了超大基金(Superfund),重点对1600多个严重污染地区进行综合整治,而且这个基金也是非市场行为,只要是重点污染地区、重点污染行业甚至重大的污染企业都可以向政府提出申请。我国环境保护在中央财政的地位严重不足,不少地方甚至没有环保科目。从1994年我国开始重点流域水污染防治工作,每个五年期的规划都只注重环保目标和治污项目的规划,但投入方面,总含糊不清、渠道不明。
  4、水环境管理的机制要顺。美国流域水环境管理多成立流域水环境管理委员会,但这是非政府性的,他们服从环保部门提出的环境管理要求,并能够从国家环保局得到相应的资金资助。也就是在流域环境管理中,环保部门真正能够起到监督、驱动的作用。而在我国,法律规定环保部门可以在综合整治中实施监管作用,并且实际上对流域水环境管理承担责任,但却没有相应的权力,主要是相关部门的职能交叉,环保部门没有治污工程实施的能力和资助能力,存在着较为严重的责、权不等的情况。
  5、公众的环保意识要强。公众超强的环境意识是美国环境保护最深厚的基础和动力。依靠公众参与加强环境法的实施主要是抓两头:一是抓源头,通过保障公众的知情权促进环境法的实施;二是抓末端,通过公民诉讼促进环境法的实施。如美国在《清洁水法》等中规定了公民诉讼条款及返还诉讼费等措施,起诉人胜诉后,败诉方承担起诉方花费的全部费用,国家再对其给予奖励。一些美国环境保护运动领导人在回顾近20年的历史时得出结论,最重要的一个进展是为公民原告提起的环境诉讼打开了法院的大门。实际上,对环境的监督除了美国环保部门之外,还有广大民众,他们的监督通过诉讼与环保部门的监督具有同样的效果。

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