江苏排污收费三十年
江苏排污收费三十年
● 唐振亚 （省环保厅）
30年来，江苏省认真执行并不断拓展、创新排污收费制度，全国最早的排污收费在江苏试点，从按浓度收费向按总量收费的转变，从率先提高排污费征收标准，到8年征收总额连续位居全国第一的实践，为全国排污收费制度创造了一个又一个“经验”，也为污染治理、产业结构调整优化、节能减排和环保部门自身建设、环保事业发展提供了资金保障。
一、主要历程
1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》公布的当月，苏州市开始在全国率先对15家企业开展征收排污费的试点工作；1980年7月28日，原国务院环境保护领导小组办公室在无锡市召开征收排污费研讨会，讨论制定了全国统一的征收排污费办法的设想等有关问题；1980年8月28日，江苏省出台排污收费和罚款试行办法；1985年7月10-16日，国家环保局召开了全国第一次征收排污费工作会议，江苏省环保局在大会上交流了经验；1986年7月和11月，国家环保局发文确定江苏省、湖南省为全国环保补助资金“拨改贷”改革的试点单位，为全国排污收费制度的改革探索经验；1993年9月13日，国家环保局批准江苏省为全国环境监理试点省；1995年6月，国家计委、财政部和国家环保局分别批准江苏省实施按排放水污染物总量征收排污费的试点工作；2003年6月16日，江苏省出台新的排污费资金收缴使用管理办法；2002-2005年连续四年国家环保总局安排江苏省环保厅在全国环境监察执法会议上介绍交流环境监察机构建设、排污收费工作方面的经验做法；2005年4月13日，江苏省出台排污费征收稽查办法；2007年6月19日，江苏省出台《关于调整排污费征收标准的通知》，在全国率先全面提高排污费征收标准；2007年10月-12月，江苏省环保厅聘请社会中介机构会审排污量促征收；2008年8月17日，江苏省出台太湖流域污水处理单位氨氮、总磷超标排污费征收办法；2008年10月17日，江苏省出台太湖流域国控（省控）重点水污染源按自动监控数据核定征收污水排污费办法。
1979-1980年，我省征收排污费0.29亿元，六五期间3.87亿元，七五期间7.09亿元，八五期间10.89亿元，九五期间20.10亿元，1979-2000年共征收42.30亿元，2001-2008年征收92.63亿元，30年共计征收135亿元。
二、基本做法
（一）在全国率先转变征收理念，通过征收排污费促进产业结构调整优化，促进节能减排。过去，征收排污费的主要目的是补助企业治污和环保部门业务经费的不足，而江苏的理念已进一步深化，是为了充分发挥排污费的价格杠杆作用，促进经济产业结构调整优化，发展循环经济和清洁生产，提高排污成本，从根本上提高企业治污的积极性，改变企业宁愿缴纳排污费而不愿主动治理污染的状况，促进企业加强经营管理和综合利用，降低物耗能耗，促进节能减排和环境综合整治。
（二）环境监理试点省工作取得较大成功，基本统一了全国环保系统对环境监理工作的认识，为全国环境监理工作的全面推开和环境监察事业的发展壮大提供了重要经验，也有力促进了排污费征收工作。《江苏省环境监理试点工作方案》（省府办转发）、《江苏省环境监理试点工作验收标准》、《江苏省环境监理机构建设规范》（省府办转发）、《江苏省环境监理机构职责和定编标准》（省编委颁布）起点高、可操作性强，国家环保部转发全国各省借鉴。
1、在全省11个省辖市、64个县（市），42个市辖区，2049个乡镇建立各级环境监理机构292个（其中乡镇环境监理机构203个），监理人员达1713人。环境监理执法人员普遍经培训考核后持证上岗，执法装备初具规模。
2、与试点前相比，全省对污染源现场监督检查频次平均提高了153%，执法力度大大加强；排污费征收额和征收面显著提高，基本做到依法、全面、足额征收；治理设施运转率提高了14.2%，达到88%；建设项目三同时实际执行率平均提高15%，其中大中型项目达到100%；污染事故纠纷处理率平均提高了9.6%，达到99%；生态环境和海洋环境监理工作明显加强。
3、环境监理工作的全面开展，促进了各级环保行政主管部门的宏观管理工作，加大了环境执法力度，提高了排污单位尤其是乡镇企业的环境意识，对控制环境污染的趋势，改善区域环境质量发挥了积极作用。江苏创造性地开展试点工作，有所创新，有所突破，圆满完成了试点任务，为在全国推行环境监理工作做出了有益贡献。
（三）从2001年起在全国率先建立排污收费月报制度，进一步加强对全省排污收费工作情况的趋势分析和规律性研究，进一步提高收费工作的针对性、计划性、实效性和可比性。2001-2008年共编发排污收费月报分析96期，每期抄送各市、县、区环保局局长、环保局和环境监察机构。
（四）在全国率先调整排污费征收标准，实现了从按浓度收费向按总量收费的转变。经国家计委、财政部和国家环保局分别批准，1995年江苏省在全国率先开始按排放水污染物总量收费的试点工作。经省政府批准，从2007年7月1日起在全国率先将废气排污费征收标准由0.6元/污染当量提高到1.2元/污染当量，污水排污费征收标准由0.7元/污染当量提高到0.9元/污染当量；同时根据《江苏省太湖流域污水处理单位氨氮、总磷超标排污费收费办法》，2009年1月1日起江苏省太湖流域所有污水处理单位氨氮、总磷超标的均加倍征收排污费，从而使排污费征收标准基本接近污染治理成本，改变了排污者过去“宁愿缴费，不愿治理”的局面。
提高排污费征收标准后，排污单位治理污染和总量减排的积极性有了较大提高，治污减排成了企业的自身内在需要和自觉行动。2008年，江苏省全省城市环境空气质量总体状况比2007年有所好转，优良天数比例比2007年提高1.2个百分点；全省SO2和可吸入颗粒物平均浓度均达到环境质量二级标准，SO2平均浓度比2007年下降6.8%，酸雨发生频率下降4.1个百分点。提高排污费征收标准也成了江苏省铁腕治污的重要手段之一。
（五）在全国率先出台排污费征收稽查办法并连年开展稽查。在2005年4月13日出台《江苏省排污费征收稽查暂行办法》的基础上，江苏省认真贯彻执行国务院《排污费征收使用管理条例》和环保部《排污费征收工作稽查办法》，认真组织开展排污费征收稽查工作，重点加大对排污费征收缴纳不规范行为的稽查力度，督促地方环保部门强化环境监管，确保排污费的依法、全面、足额、按时、公开征收。从2004年开始，省环保厅已连续组织开展了5次排污费征收稽查专项行动，共稽查481厂(次)，追(补)缴排污费1.73亿元。
（六）在全国率先借助社会中介力量加强核查核算促征收。通过加强与审计、物价、财政等部门的沟通联系，借助国家注册的会计(审计)事务所等社会中介力量加强排污单位原辅材料使用量和排污量的核查核算，促进征收工作。2007年省级稽查中，省环保厅以11万元正式签订合同，聘用国家注册的会计(审计)事务所6名国家注册高级会计师对企业会计台账进行核查，因企业瞒报产品产量、原辅材料使用量而补缴排污费达1877万元。
（七）在全国率先积极探索依据自动监控仪器数据征收排污费。省环保厅下发《关于做好太湖流域国控（省控）重点水污染源按自动监控数据核定征收污水排污费准备工作的通知》（苏环监察〔2008〕103号），要求“污染物排放自动监控仪器在必须符合‘按照规定正常使用国家强制检定并经依法定期进行校验’的前提下，太湖流域282家国控（省控）重点水污染源从2009年1月1日起，依据自动监控仪器所得有效数据按月核定水污染物排放的种类、数量和征收污水排污费”。
（八）环保系统内各部门形成合力促征缴，对于地方环保部门应征未征或少征收排污费、排污单位不按期缴纳排污费、应限期补缴排污费逾期仍未补缴的，负责稽查的环保部门除按规定加收滞纳金外，还加强对其环境监管、暂缓其新上项目的审批、暂停其环保资金的补助和项目安排；排污费欠缴单位名单在江苏环保门户网站和当地环保网站上曝光并通报当地人民政府；对已上市企业或申请上市的排污单位未足额缴纳排污费的，通报给中国证券监督管理委员会和国家环保部。2007年通过省环保厅开发处、计财处等部门的合力，少数欠缴单位及时补缴了排污费963万元。
（九）联合核定科学核定排污量促征收。按照国家有关“多报多收费，少报少给排污总量，谎报依法处罚”的要求，以现场环境执法检查情况、监督性监测、自动在线监测和国家规定的物料衡算方法所得数据为依据并相互验证，会同环境统计等部门逐月核定各类污染物排放量征收排污费。同时根据《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》，“监测数据法计算所得的排放量数据必须与物料衡算法或排放系数法计算所得的排放量数据相互对照验证，对两种方法得出的排放量差距较大的，须分析原因。对无法解释的，按‘取大数’的原则得到污染物的排放量数据”征收排污费。
（十）为经济科学发展服务，及时加大污染治理资金的补助力度。在依法足额征收排污费的前提下，及时对企业污染防治项目予以拨款补助和贷款贴息，既促进污染治理和减排工作，又促进排污费的依法全面足额及时征收。2005-2007年我省对装机容量30万千瓦以上电力企业的脱硫项目累计补助7.16亿元。加大污染治理资金的补助力度已经有力地促进了江苏全省SO2、COD等主要污染物的减排和区域环境质量的改善，同时也促进了排污费征收工作。
三、深化方向
（一）再次提高征收标准，使其真正达到或接近治污成本。
提高排污费征收标准可以引导排污者重视治污、减少排污。为充分发挥环境价格杠杆作用，促进治理污染外部成本内部化，用“市场之手”推动企业污染减排，推进“十一五”主要污染物减排目标任务的完成。有必要继续深化环境资源价格改革，进一步提高排污费征收标准，使其真正达到或接近治污成本。
（二）积极开展城市环境主要污染因子的排污收费研究和征收试点工作。
1998年国家环保总局、国家计委、财政部《关于在杭州等三城市实行总量排污收费试点的通知》（环发〔1998〕73号）公布了“机动车污染收费标准”和“飞机噪声污染收费标准”，对杭州、郑州、吉林三市的机动车污染和飞机噪声等流动污染源征收排污费，取得良好效果，对改善城市空气质量起到了积极作用。这项工作应继续研究并进一步开展试点、推广。
2006年8月，省物价局、环保厅、财政厅、省建工局、省社科院等部门专门成立《江苏省城市施工工地扬尘排污费征收政策研究》课题组，对施工工地扬尘污染的现状、控制措施和征收排污费的可行性进行研究，并于2008年拟定了《江苏省城市施工工地扬尘排污费征收管理试行办法》报省政府，应力争早日进行试点，并在试点的基础上早日在全省实施。
（三）继续加大环保专项资金的补助、使用力度，为污染治理、总量减排和经济又好又快发展服务并促进排污费征收工作。目前，江苏省级财政每年安排的污染防治专项资金已增加到3亿元，每年安排的环保奖励经费不少于500万元；全省13个省辖市落实的污染防治专项资金合计也已超过了3亿元，环保奖励资金合计达到了1000多万元；此外，省财政每年还安排500万元的省级环保能力建设经费和5000万元的循环经济发展专项资金，安排1.35亿元对淮河流域污水管网建设实行“以奖代补”。
今后继续按照国家规定，及时将环保专项资金集中用于补助重点污染源防治、区域性污染防治等项目；加大将环保专项资金作为引导资金和以奖代补、贷款贴息的力度。
（四）进一步整合力量加大排污费征收稽查工作。除了继续聘请国家注册的社会中介机构参与核查核算排污量促征收，还要根据国家环境保护部印发给各环境保护督查中心的《环境督查工作要点》（环办〔2008〕26号）有关“从排污收费稽查着手启动环境稽查工作，重点检查国控重点污染源排污申报登记和排污量，稽查排污费征收情况，促进排污收费管理工作规范化”的要求，加快、加强省环保厅苏南、苏中、苏北3个环保督查中心建设，充分发挥三个环保督查中心在排污量核查核算、排污申报登记和排污费征收稽查中的作用。
（五）全面推进环境价格体系建设，加快实施几项制度。
一是开展利用自动监控仪器所得有效数据核定污染物排放量和征收排污费，促进环境监管和排污费征收工作。
二是加快COD、SO2排污权的市场化运营。2008年8月，江苏省在无锡市启动了太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点工作，正式把排污权交易纳入了市场化运营的轨道。今后应通过建立排污权一、二级市场和交易平台，引导企业约束排污行为，加快太湖流域污染物排放总量的削减和水环境质量的好转。
在SO2排污权交易方面，2001年9月，在美国环保协会以及南通市环保局的积极配合下，在南通市实现了中国首例SO2排污权的成功交易。2002年3月，原国家环保总局正式下发环办函〔2002〕51号文，决定与美国环保协会一起，在江苏、山东省和上海市等7个省、市以及中国华能集团公司开展“推动中国SO2排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”，用市场化手段来推动污染物减排工作，要加快该项目的实施进程。
三是进一步推广环境资源补偿机制。从2007年12月试点起，江苏省开始在太湖流域实施环境资源补偿机制。按照《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》（苏政办发〔2007〕149号）规定，如果河流交界断面水质超标，将依照化学需氧量每吨1.5万元、氨氮每吨10万元、总磷每吨10万元的标准，上游按这3种主要污染物超标浓度，支付给下游环境资源补偿资金，在流域的上下游之间，形成了“谁污染、谁付费补偿”的新机制。
四是完善绿色信贷和保险政策。大力推进企业环境行为评级工作，与银行系统共建企业环保信用体系。进一步完善区域环保联动机制，积极推进长三角环保一体化进程。
（六）慎行“费改税”。
排污收费制度在我国经过三十年的实践已形成了较为完备的体系，虽然还需进一步完善，但与环境税相比，排污费的征收对象具体，资金使用方向明确，对企业的治理资金补助有利于调动企业的环保积极性。而我国现有的环境税收政策存在征收覆盖面狭窄、未形成体系、对环境的总体调控性较弱等问题。如果纳税人通过产品加价的方式转移纳税成本，环境税对减排的刺激作用就会大大削弱，远远不如排污费。如要建立新的税种项目或扩大环境税的覆盖面，形成完善的环境税收体系，不是一蹴而就的。因此，对排污收费进行全面的“费改税”有失稳妥，将不利于环保事业的发展。