新形势下南京经济技术开发区环境管理模式的探索与研究
新形势下南京经济技术开发区环境管理模式的探索与研究
2010年，为了加快南京经济技术开发区的经济发展，南京市政府制定下发了《南京市政府关于同意南京经济技术开发区管委会对开发区东区及金陵石化循环经济示范园实施统一管理的批复》（宁政复〔2010〕33号文），其中提出调整开发区环境管理权限，由栖霞区环保局行使环境管理职能。为了实现园区环境管理工作的平稳过渡，落实监管责任，南京市环保局和栖霞区区委、区政府高度重视，多次研究部署开发区环境管理权限的交接工作。作为基层环保部门，如何实现园区环境管理的有效对接，承担国家级开发区监管任务，一年多来，栖霞区环保局开展了积极的探索和实践。
一、南京经济技术开发区的简要情况
南京经济技术开发区（原名南京新港工业区）位于南京市栖霞区行政范围内，紧邻南京长江二桥和南京新生圩港，规划面积16.23平方公里。开发区成立于1992年，1993年11月被批准为省级开发区，2002年3月被国务院批准在区内设立国家级南京出口加工区，2005年5月，被国家信息产业部命名为“国家级显示器件产业园”。目前已聚集了来自20多个国家和地区代表行业乃至世界领先水平的企业360多家，形成了电子信息、生物医药、新型材料和机械装备四大主导产业。经过近20年的建设发展，开发区综合实力不断增强。区内拥有LG、夏普、西门子等世界500强投资企业44家；南京高科、金陵药业等上市公司20多家。2010年，开发区实现工业总产值1710亿元，始终保持年均10.3%的增长势头，经济总量位于全国开发区前12位；开发区规模工业占南京总量的15%，2010年实现GDP330亿元，占南京GDP总量6%，工业增加值为298.2亿元，保持每年平均25.8%的增长势头，是南京市、栖霞区重要的经济发展平台。
二、园区环保工作的新形势和新要求
1. 做好园区环境保护工作是落实市委、市政府“环保优先”发展战略的必然要求。坚持创新驱动、内生增长、绿色发展的道路。制定最严格的环境保护制度。严格落实环保优先方针，制定、执行国际最先进的环境准入标准。在空间上严格界定，优化布局。在产业上严格定位，调整结构。在项目上严格标准，从严准入，切实加快转型发展。
2. 做好园区环境保护工作是实现开发区“二次创业、转型发展”的有力保障。目前，开发区及东区范围内分布着新港开发区、金陵石化炼油厂、中国水泥厂、华能电厂等市属直管区域和重点企业，依托龙潭港新建的龙潭物流基地、仙林高校科技园内兴建的液晶谷等市政府重点园区和项目。该区域正处于产业结构加快调整、先进制造业加速集聚的关键时期，工业污染负荷重、环境监管压力大，对环境保护工作如何优化经济发展、环境保护自身能力建设、区域环境基础设施建设、环境应急管理等都提出了更高的要求。
3. 做好园区环境保护工作对区域监管能力建设提出更高要求。全区实施环境统一监管后，开发区环境保护管理工作对环境监测、环境应急、在线监控等工作提出了更高的要求，尤其是在环境应急处置、污染源在线监控、危险废物监测与管理等方面相对较弱，相应的监测、监察仪器设备缺项较多，处理和应对重大环保事件或突发事件的应急处置能力差距较大，污染源在线监控终端建设目前仍是空白，暂时无法完成与市级平台的移交工作，重点污染源处于无法在线监控状态。
在市环保局和区政府的关心下，坚持环保服务和监督管理并重，着力解决区环保局在人员、设备、场地等方面存在的薄弱环节，使区域环保监管能力得到完善和提升，在园区环境保护工作对接过程中真正做到职能到位、服务到位、监管到位。
三、探索园区环境管理模式
1. 建立园区高效的环保管理机制。
在栖霞区委、区政府和南京市环保局的关心下，2010年9月3日，栖霞区政府与市环保局签署了《南京经济技术开发区区域环境管理权限交接协议》。自此，南京市环保局正式将开发区区域内的环境管理权限交接给栖霞区环保局。区县级环境管理部门实施国家级开发区的环境管理和环境保护监管，在全省尚属首例，深感责任重大。为适应南京经济技术开发区及东区的环境管理要求，更好地为园区招商引资及重点项目服务，区环保局在南京经济技术开发区内设立区域环境保护科，作为区环保局在开发区的业务服务窗口。区环保局负责项目审批服务和检查执法，侧重于对开发区建设项目审批、污染防治、监察监测等方面，并强化区环保局开发区服务工作职能。开发区管委会作为南京市政府的派出机构，代行南京市政府对辖区的行政管理权，具体就环境管理方面工作而言，管委会负责环保规划计划、环保日常管理、环境基础设施建设等工作，侧重于做好开发区建设和发展中的环境保护工作。
2. 实现园区环保管理工作的“平稳过渡”。为全方位对接园区环境保护工作，区环保局制定了《关于做好南京经济技术开发区环境保护工作的实施方案（过渡期）》，明确对接工作任务和分工，确保园区环保工作平稳过渡、顺利交接，适应开发区环境保护工作新形势的需要，做到职能到位、服务到位、监管到位，充分发挥环境保护工作职能，优化经济发展环境，确保区域环境安全。在做好服务新项目的同时，针对园区现有重大项目，区环保局成立了园区企业对接工作小组，明确工作分工、工作内容和要求、责任人及时间表。在交接过程中，区环保局主动联系市局各相关部门，做好排污申报、危废管理、环境监测等方面工作衔接，并多次与管委会职能处室沟通，做好园区环保工作。
3. 抓好重点污染源，助力新企业起步。区环保局自入驻开发区管委会以来，始终围绕开发区“二次创业”、“园区转型”，实现可持续发展，切实履行监督管理和行政执法职能，针对新、老项目的特点，在环保管理上各有重点。
首先，积极开展新项目咨询、审批，服务到位。在交接前，区环保局就与市局环评处明确了建设项目审批权限调整的具体内容，实现建设项目审批的平稳过渡。为做好项目服务，区环保局专门制定了开发区项目环保服务手册，公开办事流程和服务承诺，园区项目审批一律通过“绿色通道”办理。环境管理权限移交后，区环保局主动对接园区和重点项目，主要领导亲自带队走访重点企业，帮助解决环保工作中重点难点问题，在重点项目服务上，局分管领导亲自抓，在招商过程中就提前介入，全力做好审批和咨询服务工作。截至目前，栖霞区环保局已完成园区68个项目的审批工作，项目总投资达113.89亿元。
其次，建立健全园区环保档案，做到职责到位。为落实好园区环境保护工作责任，掌握区域环保第一手资料，区环保局在第一批环境管理权限交接后，从局各业务处室抽调人员，与管委会相关处室人员共同组成调查组，对园区企业进行调查走访，了解企业基本情况，听取企业对环保工作的意见和建议。调查将制定下发园区企业环境保护基本情况调查表，重点掌握企业环保机构、环保手续、生产工艺、污染治理设施、危险废弃物处置、污染物排放、环境应急等情况，在已有资料基础上建立“一厂一档”。同时，区环保局将根据排污总量、环境风险、管理水平等要素确定重点监管对象，制定实施园区环境监管工作方案，确保企业达标排放，防范区域环境风险。
4. 着眼长远，完善园区环保管理模式。
南京经济技术开发区通过近二十年的建设和严格管理，在经济、社会发展和生态环境方面取得了一定的成绩，但与发达国家以及国内的苏州工业园区等开发区相比，无论在经济总量、园区建设还是环境管理等方面都存在一定的差距。基于南京经济技术开发区现实情况和对比分析，栖霞区环保局将着眼以下几点，完善园区管理模式，走绿色发展之路。
一是加强管理，环保基础设施建设和环保规划先行。目前，开发区正在全力实施“提升新港、决战东区”战略，该局将协助园区加快编制完成开发区东区规划环评，提高区域环境承载能力，解决重大项目落地问题，并加快东区龙潭污水处理厂一期工程和集中供热工程建设，通过“纳污接管”和“淘汰锅炉”，为重大项目腾出总量空间，启动仙林污水处理厂二期工程建设，综合考虑工业废水处理问题，加强对东区范围内河流的保护和综合整治。
二是转变观念，将源头控制作为环保工作的重点。开发区现行的环境保护措施还是以末端治理为主，对已经造成污染或者环境影响的企业采取被动处理手段。为切实提高环境保护的质量和效率，开发区在环境管理上应逐步转变观念，工作重点应由末端治理向源头控制转移，比如通过产业政策的有力约束，严禁工艺设备落后、污染严重、治理难度大的项目入区发展，变招商引资为招商选资；严格环境影响评价制度，将不符合产业政策和园区产业定位的企业拒之门外；建议开发区按照循环经济理念，加强企业清洁生产审核，尽快配套安全稳定的配套处理设施，同时积极寻求清洁、安全、废物产生量少的新技术、新工艺，从源头解决危废处置难题。
三是产业调整，优先发展园区工业的“静脉”产业。从园区层面看，开发区内部产业结构调整能够从根本上促进排污总量削减。首先，开发区较早引进的部分化工企业已不符合开发区产业政策和“南京市工业布局总体规划”以及近期“三高两低”整治工作要求，现有化工企业发展已经受限，必须加大化工行业的安全环境管理，加快企业转型，腾出发展空间；其次，按照循环经济和生态工业园区的要求对园区现有产业链进行调整，形成上、下游企业的相互依存关系，对于缺乏中间链条的应积极采取“补链”战略，引进与现有企业相配套、形成“补链”关系的产业；第三，在开发区内部部署适当数量的“静脉产业”，单个企业内部的清洁生产具有一定的局限性，肯定会形成企业内部无法消解的一部分废料和副产品，这就需要园区现有支柱产业已形成规模的情况下，优先引进针对这些行业的废弃物资源回收利用以及废弃物无害化处理的分解产业，逐步形成“资源—产品—再生资源”的良性循环，以达到资源多层利用、无污染、零排放的目标。
四、全面加强能力建设，提高园区监管水平
栖霞区环保局详细制定了《栖霞区环保局环境保护能力建设工作实施方案》，在开发区职能建设方面，按照“封闭运作、扎口管理”的原则，强化区域环境保护科服务管理职能，同时加强监察、监测能力建设，加大环保硬件投入，增加应急仪器设备，重金属离子、氟化物等特征污染物测试仪器，水质快速测定仪，暗管探测仪等仪器设备77台套，总预算约260万元，将环境监测能力从35项提升到60项，建立环境应急指挥系统，建成区域重点污染源在线监控和环境质量发布平台。
开发区及开发区东区范围内重点企业多、污染负荷重，其中污染源在线监控企业就达到17家，监管责任重大。目前，在区政府和管委会的关心和支持下，已经启动污染源在线监控平台的建设工作，一期项目预算140万元，由区环保局具体承担建设任务。一方面，区环保局将积极推进平台建设，建立园区、环保部门、企业三级在线监控网络，实现重点污染源在线监控与市级平台的交接工作，另外，将会同开发区制定重点污染源在线监控计划，扩大涉重、危险废弃物等重点企业的监控范围，做好企业在线监控设施的改造和第三方运行工作。