依法实施排放污染物许可证管理制度

发布时间:2011-09-29 00:00浏览次数:

依法实施排放污染物许可证管理制度

●  金浩波 (江苏省环境监测中心)

  2008年新修订的《中华人民共和国水污染防治法》第二十条规定,“国家实行排污许可制度。禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水”,法律授权国务院制定排污许可的具体办法和实施步骤。
  近年来,广东、山西、杭州、浙江等省市相继出台了排放污染物许可证管理方面的地方性法规、规章,对排放污染物许可证管理做出了具体规定。2011年7月23日,江苏省政府常务会议审议并原则通过《江苏省排放水污染物许可证管理办法(草案)》,8月1日正式颁布,定于2011年10月1日起施行。该办法的颁布实施,旨在以排放水污染物许可证为主要管理手段,建立削减和控制水污染物排放总量、改善环境质量为目标的污染防治管理体制,进一步完善污染物排放总量监测报告制度和排污许可证动态管理信息系统,规范对排污者的管理,此举对于全国排污许可证管理制度的推行也将产生重大的影响。
一、排污许可制度实施过程中遇到的困难和问题
  排污许可证制度在我国推行已有十几年的历史,效果并不理想,主要体现在以下几个方面:
  1. 制度缺乏权威性、确定性、稳定性、持续性
  我国至今没有发布普遍适用于全国及所有排污单位的统一的排污许可立法,排污许可尚未做到真正意义上的制度化,使得排污许可证管理工作难以深入推行。各地往往是根据特定管理目标的需要来组织实施排污许可,排污者对此缺乏预见性。执法机构对许可证的实施情况缺乏有效的监督,无证排污和超证排污的现象未能及时纠正,对违法行为不予处罚或处罚太轻,排污许可证对许可证持有者的约束力不强,部分企业认为,排污许可证可有可无,这进一步削弱了许可证的权威性。
  2. 排污许可制度没有与其他管理制度很好衔接
  排污许可证是行政主管部门告知排污单位应尽污染治理责任和义务最直接的文书,若排污许可证管理与环评审批、“三同时”验收、总量减排、排污权有偿使用和交易、排污收费、限期治理等环境管理制度不能很好地衔接,或者排污许可证反映的内容与实际情况有较大的差异,就无法用排污许可证管理制度来约束排污单位的排污行为,就失去排污许可的意义,也就与政府确立许可证制度的初衷相违背。
  3. 排污许可管理的程序存在缺陷
  以往,排污许可证发证的公开性不够,部分地区行政主管部门未能做到公开各企业的排污情况和排污许可证的发放情况,排污单位不了解排污的具体核定标准和核定方法,不了解排污指标分配的依据,会对指标分配的公平合理性产生怀疑,企业对无偿取得的排污指标重视程度不够,对排污总量的概念和环境资源意识的概念不强,另一方面,社会公众不了解排污单位污染物排放情况,不利于群众与社会监督。
二、《江苏省排放水污染物许可证管理办法》的意义
  1.  排污许可证效力和权威性得到保证。自90年代初开始实施排污许可证管理制度以来,江苏省已发放4万余份排污许可证,对排污企业的监管起到了一定的作用。因缺乏具有权威性的管理规定,以往在执行这项制度中存在很多困难和问题。江苏省政府批准下发的《江苏省排放水污染物许可证管理办法》,将有力保证全省排污许可证的效力和权威性。排污许可证是确定企业能否排污、以及以什么方式排污的直接依据,没有许可证一律不准排污。违反许可证管理规定将会受到处罚,甚至吊销排污许可证。使排污许可证有决定排污者命运的作用,也使环境管理部门有实质性的控制措施。
  2.  更好地与其他环境管理制度相衔接。这一制度可以有机衔接环评审批、“三同时”验收、总量减排、排污权交易、排污收费、限期治理等环境管理制度,使排污许可证成为反映企业环境责、权、利的法律文书和凭证,做到依证管理、按证排污、违证处罚,规范排污者的环境行为。审查颁发排污许可证的过程,既是环保部门了解污染源、指导企业开展治污工作的过程,也是企业学习环境保护法律、污染防治技术和环境管理知识的过程。
  3.  有助于排污权有偿使用和交易工作的推进。《办法》在第一章总则中的第四条规定,推行主要水污染物排放指标有偿使用和交易制度,将按规定通过有偿使用或者交易方式获得排污指标作为排污许可证申领的前置条件,并就有偿取得排污指标的收回、回购等事项作了特别规定,强调了排污许可与排污指标有偿使用和交易制度在法规上的有效衔接,为推进全省排污权有偿使用和交易提供了政策法规依据,这是在全国相应法规内容上的一大突破。
  4.  《办法》明确了执法人员和排污单位的法律责任。对不符合管理办法规定条件的排污单位颁发排污许可证、发现或者接到举报违反本办法规定的行为未调查处理、未经法定程序撤销或者注销排污许可证等行为,由其上级行政机关责令改正;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分,涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。
三、组织实施水污染排放许可证管理办法建议
  1. 制定工作计划和技术指南。县级以上环境保护部门应根据环境保护目标,结合环境质量状况和变化趋势以及社会、经济、技术条件,按照管理办法提出的工作要求,制定分期分批实施排放水污染物许可计划。省级环境保护部门组织制定排污许可证制度实施的技术指南,内容包括解释部分管理办法条款、规范排污许可证工作原则、工作程序,确定排污许可证控制因子与实施范围,核定许可证排污指标的分配方法,以及证后监督管理措施等,并统一对许可证编写人员开展培训和指导。
  2. 建立有效的政府监督管理机制。环保部门应该对排污单位排污许可证执行情况进行有效监管,上级环保部门对下级环保部门排污许可证发放及管理情况进行监督,以保证排污企业保持其取得行政许可时法律所规定的条件。对排污许可采取定期检查、实时监督以及排污企业定期填报排污情况相结合的方式进行监管,对已经安装在线监测设施的企业进行实时监督,是有效的行政监察方式;实地检查是直接监管的重要方式,但是应该注意避免影响企业的正常生产;书面审查方式体现了行政监管由直接监管向间接监管转化的进步,但是应该采取措施保证书面材料的真实准确性;实时监督的方式应该在有条件的企业加以推广。
  3. 建立信息公开和公众参与制度。在排污许可制度管理的各个过程建立公示制度,将排污指标核定、排污许可证的发放与否、排污情况和排污指标的使用情况、违反许可证及其处罚情况等内容,通过适当的方式公开。信息的获得是监督的基础,许可证申请及管理过程中的相关信息,除了涉及国家安全、商业秘密等依法需要保密的以外,应逐步全面公开,公众可以从公开途径获得的数据资料直接用于维护自己权益和其他合法活动之中,而不必一定通过委托监测的方法获取相关数据及资料,造成不必要的障碍和浪费。今后,应建立或完善诸如个人、组织举报投诉、排污企业自我监督检查等监察方式,调动社会各方面的力量来完善监管程序;同时,应按照《行政许可法》的相关规定规范环保部门在行政监察过程中有可能损害排污企业权益的行为。
  4. 建立政府实施许可证制度的行政责任追究制。排污许可证已经实施了多年,但是企业并未感到该制度的压力和威力。《江苏省排放水污染物许可证管理办法》颁布实施后,应采取有效措施,保障行政执法到位,除了配备相应的人力、物力资源外,还应建立执法责任追究制。对于排污许可证发放、管理失误的行为予以责任追究,以确保该项制度的顺利实施。

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