如何卓有成效推进环保督政
如何卓有成效推进环保督政
● 程 炜 （江苏省环保厅苏南环保督查中心主任）
区域环保督查机构的设立，是环保部门加强区域环境监管，督促地方政府履行环境保护职责，在体制机制方面的重要创新。它成立的意义在于延伸了上级环保部门的监管触角，是对地方环保部门的业务指导，主要对本地政府负责管理体制的补充完善。从目前赋予督查机构的职权来看，可以用“督政、协调、服务”六个字来概括，其中督政是主要职责。区域督查机构从环保部六大督查中心到省级督查中心，主要的工作还是以专项检查和跨界纠纷处置为主，督政工作基本还处于探索和尝试中。督政工作没有开展或者开展成效不十分显著的因素很多，深入推动环保督政工作任重道远。下面我从环保督政的主要目标、苏南督查中心开展督政的主要经验教训以及如何深入推进环保督政三个方面谈谈自己的一些看法。
一、督政的主要目标
开展环保督政的主要目的是希望通过督政，促进地方政府进一步加强区域环境监管，维持区域正常的环境秩序，解决突出环境问题，改善区域环境质量。督政的主要内容：一是督促地方环保部门履行监管执法职责，按照环保法律法规的要求履职到位。二是督促地方政府以及有关部门实施环保部门难以开展的执法、监管、整治和协调等工作，比如发现企业违法生产、排污，环保部门难以制止；或者对企业实施关停、生产设备的拆除等应由政府部门强制实施的。督政工作要体现三个特点：即权威性、针对性、一贯性。
（一）权威性
主要包括督查问题的准确性、督查要求的合理可行以及督政过程的公平公正。督查发现问题的准确以及问题的代表性是对区域环境问题剖析以及实施环保督政、问政的基础，空洞的说教难以让人信服，只有鲜明的事例才能发人深省。有些问题提出来但如何解决、何时解决，既要讲究原则，又要从实际出发，因此提出督政要求和建议一定要合理可行，既有一定的深度，又有能力做得到。保证督政的权威性还必须要做到督政过程公平公正，不是为了督政而督政，而是为了解决环境问题而督政。
（二）针对性
主要包括督查的问题是群众高度关注的、督政意见建议目标明确以及督政结果实施有效。督政要有针对性，督政是对特定地区暴露出特定问题的督促解决，这些突出环境问题关系到群众身心健康，关系到区域环境质量状况，关系到区域社会稳定。督查部门提出的督查意见要充分代表群众的心声，目标清晰明确。督查问政必须关注督政的结果，没有落实的督政是空谈，问题能解决的必须限期解决，暂时不能解决的要有明确的计划，要确保督查结果充分落实。
（三）一贯性
主要包括在督查区域内督查标准一致、督政要求一致。在督查过程中，经常会考虑的一个问题，就是督查需要把握的标准尺度。当然，督查毫无疑问主要依据的是国家的环保法律法规和已出台的环保标准，但是在每次的督查过程中不可能将所有的法规要求都查一遍，所有标准指标都看一遍，这样就必然要有个选择。选择你认为是重点的。相应的环保执法检查规范正在制订，但督政的规范却难以制订，这就需要督查部门在督政过程中对区域把握相同的标准，把握一致的要求，保证督政的一贯性。
二、开展环保督政的主要经验教训
苏南督查中心督查区域处于长三角经济比较发达的地区，该区域工业化、城镇化程度高，经济总量大，污染物排放总量超过区域环境容量，环境质量改善难，地方环境监管压力大。苏南督查中心从2008年7月成立起就树立了“查案为基，督政为要”的督查思路，四年多来对环保督政进行了一些探索和尝试，主要的经验教训有：
（一）全面把握督查区域的环境状况
开展环保督政，需要掌握督查区域内各类污染源的总体排放状况，特别是达标排放情况；需要掌握区域环境质量状况；需要了解地方环境监管的能力和水平；需要了解地方的主要环境问题。当然这些情况是在不断变化的，这种动态变化的过程就是环保督查关注的重点。如果这种变化是往好的方面发展，是需要鼓励和支持的，但更多的是因为疏于监管或者环保基础设施建设没跟上，而出现的环境状况往不利的方面发展，这就需要开展督政，引起地方政府的重视。
去年对太仓市政府的环保督政，主要针对的是太仓市沙溪镇由于历史原因存在一批规模不大、生产工艺落后、治理设施陈旧的化工厂、印染厂、电镀厂，企业废水偷排、超标排放，严重污染区域环境。这些现象暴露出两个问题：一是沙溪镇环境监管不到位，二是环境基础设施建设滞后。苏南督查中心约谈市政府分管领导，进行问题通报之后，太仓市政府高度重视，开展全市集中整治，关停一批化工、印染、电镀企业，整治一批排放不达标企业，加强了沙溪镇环境监管力量，使区域环境状况得到明显改善。
（二）高度重视区域环境秩序
环境秩序是体现区域企业守法意识、地方环境监管水平的重要参考指标。地方企业守法意识强、污染物排放达标率高，反映环境监管到位、区域环境问题基本处于可控状态。如果企业肆无忌惮，有法不依，违法生产、排污屡禁不止，则说明地方环境监管存在问题，环境污染处于不可控状态，需要通过环保督政引起地方政府的高度重视。
在今年上半年对溧阳开展的例行督查、信访督办过程中，发现不少化工、电镀企业违法排污，在河道两岸倾倒危废，对环保部门的限期整改要求置之不理；部分水泥厂、钢铁厂的卫生防护距离内居民拆迁不到位，引起群众信访不断。为此，苏南督查中心约谈了溧阳市政府分管市长，通报了区域突出环境问题。溧阳市政府非常重视，在一个月内，将违法排污的电镀企业生产线全部拆除到位，对排放不达标、雨污分流不彻底的化工厂限期整改基本到位，水泥厂、钢铁厂附近居民拆迁安置计划也制订完成。
（三）持续推进区域难点问题的解决
区域环境问题，有些能够很快解决，但有些问题特别是历史遗留问题往往一时难以解决，需要通过督政推动加快解决。比如工业集中污水处理设施稳定达标的问题、污水处理厂污泥处置的问题、化工园区废气扰民的问题、卫生防护距离居民搬迁的问题等等。我们去年通过约谈镇江大港新区管委会负责人，推进了大港新区化工园区第二污水厂提标改造；通过约谈丹徒区政府分管区长，对镇江丹徒化肥厂实施挂牌督办，推进丹徒化肥厂污水处理设施升级改造，确保废水达标排放。
通过这几年环保督政的探索，我们深深感到环保督政对推进区域环境问题的解决确实起到了很好的效果。但是，在开展督查、督政的过程中也感到有很多力不从心的时候，或者很多问题仍有解决不到位的地方，这些需要在以后的督查过程中不断提高，不断完善。
三、深入推进环保督政的几点建议
（一）提升环保督查能力
督查中心的督查能力是开展环保督政的基础，发现不了问题或者对问题拿不出切实可行的对策措施，就无从督政或者会影响督政的效果。提升督查能力，首先要配备与督查工作相适应的督查队伍，督查人员要有一定的督查工作经验，同时需要有环保、法律、信息管理等相关专业人才；其次要开展督查机构标准化建设，配备快速检查分析设备，同时提升环境信息化水平，及时监控重点源排放数据、环境质量数据等等；另外，还要加强对督查人员的培训，不断提升督查业务水平。
（二）理顺环保督政机制
有效的督政机制是督政能否正常启动以及能否取得预想效果的保证。建立有效的督政机制，首先要规范环保督政的内容、程序及要求；其次要进一步明确环保督查与环境管理的关系，理顺督查中心与各业务处室的责权关系；最后还要明确督查中心开展环保督政的职责、权利，就督查中心约谈地方政府领导、通报环境问题、启动挂牌督办等措施提出具体推动的时机和要求。总之，理顺督政机制需要出台一系列文件规范督政行为，明确督查机构具体权限，使督政工作更加有序、高效。
（三）把握环保督政策略
相对正常的检查监管而言，督政对地方政府的工作推动更加有力，因而措辞会比较严厉，因此需要把握一些策略：一是约谈内容上，阐述的问题务必抓住要点，切中要害，提出的要求地方完全可以实施；二是对地方环保部门的监管责任可以提及，但不宜笔墨太重，具体的细节或者环境管理方面的问题可以另外沟通协调；三是对督政要求整改的问题务必回头看，对整改到位的要表扬，对整改不力的还要跟踪督查，切实维护督政的权威。
督查中心是个新生事物，和各级环保部门以及相关处室、单位的关系还要不断磨合，它的职能作用还需要不断探索、尝试。但是，开展环保督政这项主要职责不但不能丢，还要不断深入推进。通过督政，既能有效推动地方政府解决区域环境问题，又能不断提高督查中心的权威。