以预案管理推动环境应急管理工作
以预案管理推动环境应急管理工作
● 孙书华 （江苏省环境应急与事故调查中心）
当前，环境应急管理工作尚处于起步阶段，环境应急预案作为预先制定的涵盖事前准备、事中响应及事后恢复全过程的方案或计划，已成为环境应急管理工作的主要抓手和重要突破口。自2003年国家启动以“一案三制”为核心的应急管理体系建设，预案体系建设工作得以快速推进，但预案“形式大于内容”的问题突出，预案如何更实用、预案落实不力等难题亟待破解。
近年来，苏州等地在省环境应急与事故调查中心的指导下，直面严峻的环境安全形势，主动思考，准确定位，构建完善了多层面、多类别、多行业的预案体系，不断提升预案质量，强化预案管理和落实力度，以预案管理工作带动了环境风险防范与事件处置能力的有效提升。
一、苏州市基本情况及环境风险分析
苏州市发达的工业、稠密的人口、临湖依江的地理位置和繁忙的水陆交通，决定了苏州市面临着极大的环境风险，具体表现在：
1. 重点环境风险源数量多。在2010年全省重点行业企业环境风险及化学品检查中，苏州市行业企业数居全省第一。三大类行业1513家企业中，化学原料及化学制品制造业企业占92.6%，涉及的化学品种类多数量大，产业结构偏重化工类，且大型企业少，中小型企业多，环境安全隐患很大。
2. 周边环境敏感。苏州位于太湖之滨，长江及京杭运河贯穿市区之北。三大类行业所有企业都集中在太湖流域（703家）和长江流域（519家），且大型企业相对集中在沿江地区，太湖流域多中小型企业。一旦发生环境污染事件，沿江及太湖饮用水源地安全极易受到威胁。
3. 移动风险源风险大。苏州拥有中国乃至亚洲最大的内河航运港口苏州港，城内河道纵横，水网密布，拥有四通八达的铁路和公路交通网，京沪、沪宁城际高铁等铁路和沪宁、苏嘉杭等多条高速公路贯穿全境，危化品运输车、船在运输过程中隐藏着巨大的环境风险，也容易影响到饮用水源地的安全。
面对巨大的环境风险监管压力，苏州市迎难而上，化压力为动力，于2006年组建专门机构，以预案管理工作为突破口，带动环境应急管理其他各项工作有序开展，有效维护了地方环境安全。
二、苏州市预案管理工作的主要做法
1. 狠抓政府、部门层面的预案体系建设。2007年至2011年间，苏州市在全省范围内率先推动了政府、部门预案体系的构建和完善。在政府层面，除编制发布了总体专项预案———《苏州市突发环境事件应急预案》，还分别编制了水污染事件、固废污染事件、饮用水源地安全及辐射事故专项预案；在环保局层面，2008年即编写了《苏州市环保局突发环境事件应急预案》。同时，要求各县（区）参照市级做法，积极推进政府、部门预案体系的建设完善。截至2011年底，苏州市、县（区）全部构建完善了涵盖水污染、固体废物污染及辐射污染事件等多类别的政府、环保部门预案体系。
2. 着力提升企业预案的针对性和实用性。苏州市针对辖区内环境风险源量多类杂，且大多沿江临湖布局的特点，紧扣当前企事业单位预案普遍存在的针对性、实用性欠缺问题，认真思考，突出重点，大胆创新，组织苏州大学等科研院所的专业力量，选取了辖区内环境风险性较大的化工、印染、造纸、酿酒、火电、仓储、电镀、电子行业、表面处理、蓄电池、钢铁、危废处置及污水处理厂13个行业典型企业，编制了行业环境应急预案范本，突出各行业的环境风险特点及针对性应急措施。范本编制完成后，还邀请国家、省、市相关应急管理与行业专家对范本逐个评估，将修订完善后的范本作为《江苏省突发环境事件应急预案编制导则（试行）》（企事业单位版）的实际应用案例，下发至辖区内各相关行业企业，为企业预案编制工作提供了更加明确、更有针对性的思路。
3. 积极创新预案评估模式，深入推进预案备案管理。苏州市着眼于主动服务企业，积极整合资源，创新工作思路，提出了企事业单位环境应急预案“分行业、分片区集中评估”的模式，针对某一区域内相同或相近行业的中小型企业，以10至20家单位为一组，集中组织开展预案的外部评估。评估工作由地方环保局牵头组织，评估专家由环保局从国家、省、市、县级环境应急管理专家库中遴选。这一模式受到了中小企业的普遍欢迎。完成预案内外部评估后，苏州市积极推动各层次各类型预案的备案工作，除部门、企业、园区及水源地预案的备案（存档）工作，苏州市还积极推动了政府专项预案在上级环保部门的备案工作。截至2011年底，苏州市已推动辖区内所有大型环境风险源企业、20%中小型企业完成预案的评估、备案工作。
4． 强化预案的贯彻落实。苏州市在政府、企业、园区层面分别采取了卓有成效的工作措施，推动各类预案的有效落实。针对政府层面预案，层层细化落实职责，强化部门联动机制建设，积极开展市、县级环境应急能力达标创建，在机构建设、人员培训、制度完善、硬件装备配备、软件能力提升等方面狠下功夫。此外，还依托典型企业，构建完善应急物资储备网络和应急救援队伍体系，提升环境应急保障能力。针对企业、园区预案，将预案管理工作与环境风险日常监管相结合，分阶段、有侧重点地组织预案修编和落实情况的专项检查行动，邀请典型行业专家参与，对相关企业的环境风险进一步排查，以预案为依据对企业的环境安全管理制度、风险防范设施建设、物资装备保障、救援队伍建设等情况进行现场核查。
三、经验与启示
预案管理工作作为环境应急管理工作的突破口和主心轴，亟待深化相关主体的认识，进一步健全预案体系，深入开展全过程管理，推动预案“从无到有”向“从有到优”转变，以预案管理为手段最终实现环境应急能力的全方位提升。
1. 深化对预案重要性的认识，深入推进环境应急预案体系建设。通过专题培训、警示教育等方式加深各级领导、环境应急管理人员以及企事业单位相关人员对预案管理的认识，引导和激发各类主体做好预案管理工作的自觉性与主动性，认真对待预案编制、管理工作，对环境应急管理工作全盘梳理、主动思考，积极采取措施，逐步构建完善的突发环境事件预防和准备机制。在此基础上，深化环境应急预案体系建设，不断修订完善政府、环保部门、企业、园区、敏感保护目标等各层次预案，在现有综合性预案的体系框架下，结合环境风险特点，进一步细化水体污染、大气污染、辐射事件等不同类别事件的专项预案，不断拓展环境应急预案体系的广度与深度。
2. 创新预案管理模式，实现预案“从有到优、从全到精”的优化管理。结合环境风险特点和主体需求，创新预案管理模式，逐步促进预案质量的优化。一是加大预案编制指导工作的深度和力度。利用科研机构力量，推动环境风险评估技术标准的研究和出台；研究分行业企业预案编制指南，更有针对性地指导不同行业企业开展预案编制；加大对预案编制人员的培训力度，采取指南与范本讲解相结合、典型单位介绍、现场观摩、交流研讨、到企业实地指导编制等多种培训方式，使得预案编制程序更规范、重点更明确。二是深入推进预案评估与备案管理。加快各层面、各类型预案评估工作进度，创新中小型企业预案评估工作模式，帮助中小型企业摆脱评估工作“找不到专家、不愿支付费用、无限期拖延”的困境。全面开展预案备案工作，规范备案程序，严格备案审查，采取分级备案模式，国控、省控重点污染源、重大环境风险源及省级以上工业园区均到省级环保部门备案，将政府环境应急专项预案纳入到上级环保部门备案序列中。
3. 重视预案的贯彻落实，以预案管理为手段带动环境应急管理工作全方位开展。完善的预案对环境风险常态化管理提出了基本要求，也是环保部门对环境风险源日常监管的主要依据。应切实加强对预案落实情况的专项检查。在政府、部门层面，预案的贯彻落实具体体现在风险防范体系、保障体系、队伍能力建设和应急演练等环境应急常态工作的有序开展。一是构建企业、园区、敏感保护目标等多层次环境风险防范体系。二是依托社会力量，政府资金配套支持，构建“合理布局、调运便利”的应急物资储备网络和社会化救援队伍体系，细化充实应急专家库。三是强化预案培训工作，建立预案演练的长效机制，将预案的内容真正内化为相关人员的应急能力。在企业、园区层面，对预案落实情况的专项检查应作为环境风险源日常监管的重要内容，以促进企业、园区更深入地开展环境安全隐患排查整改，督促风险防范设施、物资装备、救援队伍等尽快落实到位。