根本改善太湖流域水环境 必须切实落实可持续发展观

朱  玫

 

　　（一）市场机制失灵

　　价值规律是市场的基本规律，但环境资源价值在目前的市场机制中没有体现或体现不完全，存在市场失灵，主要表现在人们开发利用环境资源或破坏生态、污染环境没有承担对等的责任。80年代－90年代中期，太湖流域乡镇企业高速发展，创造了全国闻名的“苏南模式”，但也引发了非常严重的环境和生态问题。大批化工、冶炼、印染等重污染行业集聚，多数企业技术落后、设备陈旧、管理不善、缺乏环境保护措施，污染物大量排放，造成了太湖地区严重的水环境问题。乡镇企业的发展实质是就地取材，就地排污，使用环境资源不支付成本或支付费用远远低于保护、恢复环境所需的成本，造成的环境污染、生态破坏也没有承担对等的责任，企业生产成本严重外部化。进入90年代中期，太湖流域市场化和城市化进程进一步发展。但是环境资源成本仍未合理纳入经济发展核算体系，高耗水、高耗能、高污染的产业仍占相当比例，同时城市化进程加快，城市人口急剧增长，消费环节也很少考虑环境成本，大量废弃物排放加剧环境破坏。太湖流域上述两个时期环境资源要素没有作为商品参与生产、流通和消费，导致市场机制对环境资源配置的无功能性，也就是市场机制失灵，加重了环境污染与生态破坏等外部问题，太湖流域水环境进一步恶化。

　　（二）政府决策失衡

　　政府决策失衡，主要表现在以下三个方面。首先，政绩考核片面性。单纯考核GDP增长指标，使各级政府忽视了环境的价值，助长了经济增长过程中破坏环境的现象，造成水体功能衰退。其次，开发活动盲目性。长期以来，地方政府利用太湖地区资源丰富的优势，鼓励扩张印染等大耗水量行业，鼓励大力发展渔业养殖，鼓励围垦水体发展农业。掠夺性开发水环境资源，忽视了其承受力和可持续性，造成生态失衡。第三，政策措施滞后性。主要表现为四点：一是重污染防治，轻生态保护。环保工作重心一直在城市和工业，对农村、农业关注不够，对生态破坏等影响的深远性、不可逆性关注不够。二是重末端治理，轻源头控制。由于地方保护主义，新上污染项目难以被否决，大多事后补课。三是重罚款收费，轻执法查处。因相关法律对违法处罚的硬性规定先天不足、地方政府避重就轻、环保执法人员严重短缺等缘故，查处违法企业不能到位，以罚代法的现象屡见不鲜；四是重政策制定，轻资金投入。各地政府制定了大量治污政策，但配套资金没有列入政府财政预算，使水污染防治工作打了折扣。

　　市场机制失灵和政府决策失衡是太湖地区水环境问题的社会经济背景，而造成市场机制失灵和政府决策失衡的更大背景是我们急于摆脱落后面貌，追赶发达国家，为求得经济总量迅速膨胀而不得不以牺牲部分环境为代价。

      二、十年来太湖水污染防治历程分析

　　通过对《太湖水污染防治“九五”、“十五”计划》的水质、工程目标的制定和执行情况的调查分析，可以发现太湖水污染防治有以下几个特点：

　　（一）以应急性治理为主，过渡到综合整治

　　90年代中期为了遏制急剧恶化的水质，突击进行了两个大规模的达标行动：1998年零点行动和2000年太湖水体变清行动，以治理污染严重的工业为主，希望通过应急性的行动，达到太湖水体变清的目标。从2000年开始工作重心转移，从以工业为主到工业、生活、农业等污染综合整治并重，从单一的治污到治污与生态恢复并举。

　　（二）以还账式治理为主，过渡到全过程控制

　　“九五”计划还是以还账式的事后治理为主，并没有从源头上真正控制和减少污染的产生。 “十五”计划提出以产业结构调整为主线，通过关停并转迁等手段，淘汰污染严重、工艺落后的行业和企业，同时落实环保第一审批权，开展重点企业清洁生产审核，污染控制逐渐向全过程发展。

　　（三）以行政手段为主，过渡到发挥市场经济手段作用

　　“九五”期间治理太湖还主要依靠行政、法律、宣传教育等手段，进入“十五”，江苏省注重发挥市场机制作用，通过调高污水处理费、鼓励社会资本进入市政公用事业领域等政策，突破了资金短缺的瓶颈，保证了城镇污水处理厂、无锡五里湖综合整治等重点工程的顺利建设。

　　太湖治污是不断发展的过程，无论是治污理念，还是资金投入、工程进度，均走在全国重点流域前列。但是为什么这些努力没能实现预期的水质改善目标？关键是两个突出问题没有解决：一是水质目标相对超前，没有全面反映流域治理的规律性。国内外流域治理实践表明，水质改善是一个漫长的过程，和社会经济发展整体水平相应，只有人均GDP达到了相当稳定的高水平，才能出现水质改善的拐点。“九五”、“十五”期间，虽然太湖流域经济总量增长迅猛，但是底子薄，和发达国家相比人均GDP并不高，拐点并未来临，而确定的水质目标超前，造成了不可达性。二是水污染防治的思路上还停留在就工程论污染控制，没有认识到片面的发展观是造成环境污染的根本。事实上，一些地方新建的城镇污水处理厂主要是为了招商引资服务，成了新增工业污染源的庇护伞，区域排污总量并没有因城镇污水处理厂的建设而得到削减。工程治污只能治标不能治本。

　　对太湖水环境问题背景和十年水污染防治历程分析，我们应该认识到正是片面的发展观加剧了水污染，也是阻碍水质改善工作进程的绊脚石，更会是太湖地区不能率先实现和谐社会的瓶颈。太湖地区发展已进入到城市化、工业化快速发展阶段，如果再单纯追求GDP高速发展，需要消耗更多的能源、资源，但是环境的承载力是有限的，一旦过了极限，其影响将会是深刻的、不可逆转的。十五届四中全会、五中全会提出要建立和谐社会、要走资源环境可持续性发展的道路，说明国家已充分认识到片面发展观会导致社会各种矛盾的激发，不利于长远发展，急需扭转。目前，太湖流域已积累了相当的经济总量，人民生活已达到小康水平，从树立和谐社会目标的总体要求出发，应该到了反哺环境的时候，要以“发展优化环境”，切实体现环保优先，落实可持续发展观，这才是太湖水污染防治工作的根本。

      三、切实落实可持续发展观，做好太湖水污染防治工作

　　从水污染防治角度出发，要落实科学发展观，必须以“有限的水质目标、合理的资源分配、高效的环境管理”为中心，做好以下工作。

　　（一）确定一套与太湖流域社会不同发展时段相适应的流域水质保护目标体系

　　水质改善不会一蹴而就，要服从社会经济发展以及环境保护的规律。目前，太湖地区面临着发展和可持续发展的双重压力。旧有的发展思路还会延续，GDP指标会在较长一段时间仍然是政绩考核主要指标，太湖流域在本世纪初已进入城市化发展的快速阶段，根据国际城市发展规律，在10－15年内城市化水平会翻一番，然后进入一个相对稳定发展的成熟阶段，因此，今后5年甚至10年太湖流域污染物总量可能会进一步增加。但是可持续发展理念很快会落实到社会各层面，而且我省太湖地区经济总量接近全省50％，人均GDP也位居全省地区之首，根据社会经济发展趋势，水质改善的拐点有望在不久的将来出现。所以我们要根据不同发展观念、发展时段的要求，确定与经济发展规律、水质改善规律相应的水质目标。太湖变清最终目标的实现时间应放在10年以后，分阶段水质目标应立足现实，既要防“左”又要防右，既要防止好高骛远，又要防止消极无为，“十一五” 水质目标应以维持现状为主，部分地区和部分指标有所提高。

　　（二）建立一套资源配置的合理体系

　　合理配置社会、经济、环境资源，是落实可持续发展观的主要内容。要通过政府主导、市场调控、公众参与等方式，建立一套对太湖地区资源再分配、运行的合理体系。

　　1、充分发挥政府主导作用

　　政府作为资源配置的权威部门，必须在太湖水污染防治工作中发挥主导作用。第一，合理规划生态功能区。要从土地、水、生物等资源可持续利用出发，根据区域生态环境敏感性、生态服务功能重要性、区域社会经济发展方向的差异性等，确定严格禁止开发区、控制保护利用区、引导开发建设区。第二，构建水环境安全格局。要在突出饮用水源保护的同时，合理规划流域的污水通道；要在做好防洪水利工程的同时，着手改造部分水利工程，减少水系断流、滞留的现象。第三，明确产业结构调整目标。推广生态农业，发展生态工业，推进循环经济，提倡绿色消费，最高限度地利用资源和最低限度地产生废物。第四，建立绿色GDP核算与考核体系。把环境资源损失、恢复、再生和保护成本等列入国民经济核算体系，引导各级领导从注重单纯的经济增长模式转移到注重实现本地区经济社会环境的全面、协调发展模式上来。现阶段绿色GDP考核体系还不能一步到位，可以先将单位GDP物耗能耗、污染物排放强度、水质改善、污染事故及生态破坏发生率等指标纳入GDP考核，同时，减轻对GDP考核的压力，使政府抽出更多精力考虑如何提供更好的公共服务。第五，统一事权和财权，改变目前分散的管理模式。各地要建立一个流域综合性权威管理部门，统一负责流域规划、部门协调、工程实施，同时，在地方财政预算中独立配套专项治污资金。第六，配套社会保障制度，维护社会稳定。没有良好的社会保障制度，环保目标往往被牺牲，这就是污染严重企业难以关闭的重要原因。作为已有相当高经济基础的太湖地区人民政府要建立配套的社会保障制度，维持因污染企业关闭而失业的人员的基本生活，维护社会稳定。最后，建立生态补偿机制，实现政治公平。对于被列入严格禁止开发区、控制保护利用区等的地区，确实牺牲了局部的经济增长，上级政府和因此而受益的地区，应该给予被限制地区政府和百姓适当的生态补偿，体现公平发展原则。

　　2、充分发挥市场调节作用

　　要建立环境价格体系，改变长期以来环境资源成本在社会价值体系缺失的现象，发挥出市场机制对资源配置的调节作用，消除或减少经济发展的外部不经济性。首先开征资源开采税，对自然资源的开采征收消费税，如太湖湖体开发税、湿地开发税等等，通过征税控制对自然资源的开采速度。其次，开展排污权交易，太湖地区经济发展必须套上总量限制的笼头，但是仅凭行政手段难以落实总量控制，开展排污权交易，可以通过市场机制来实现行政手段无法发挥的作用。第三，提高现有排污费征收标准，使排污企业承担对等责任，促使企业深度治理污染。第四，提高城镇生活污水、垃圾处理费征收标准以及环境基础设施建设的市场开放度，多方位筹集治污资金，减少治理成本，加快城镇治污进度。最后，对于符合循环经济要求的企业，在贷款和税收等方面应予优惠。

　　3、充分发挥公众参与的重要作用

　　应进一步满足公众对有关太湖地区的规划与政策等制定与实施、重大项目的开发与治理等的知情权、参与权和监督权，着力培育第三部门，加强合作，使政府的决策能反映公众的要求，有助于增进水污染防治工作的合法性（顺应民意），制约和监督政府，弥补政府失灵和市场失灵，实现公共利益的最大化。同时，要积极引导公众合理消费，转变生活方式，减少资源、能源浪费，减少污染物排放。

　　（三）坚持环保优先指导方针，充分发挥环境行政主管部门作用

　　太湖流域各级政府应坚持环保优先指导方针，确保环境行政主管部门各项工作顺利落实。

　　1、加强环境监测科研应急能力建设，为水污染防治工作深入开展打下坚实基础

　　环境监测是环保工作的双腿，腿结实了，环保工作才能走踏实，走大步、走快步。一要尽快扩编，充实人员，落实经费，解决长期以来监测力量(尤其是基层)不足的问题。二要加强监测网络及应急系统建设，实现“三说清”。通过开展水环境功能区监测，增加监测项目和频次，扩大监测覆盖面，在重点河段、湖体、饮用水源地，建设在线自动监测站，摸清流域水环境状况。通过扩大污染源监测覆盖面和监测频次，实现所有重点污染源在线监测并且省市联网，摸清流域内企业排污状况。通过配置流动监测车、监测船等手段，加强应急系统建设，摸清突发性、流动性事件状况。三是要建设数字化太湖，利用GIS等技术，对流域内河流、水环境功能区、面源、点源等情况数字化，提升管理水平。四是要加快科研成果转化步伐，如国家“863”等科技攻关项目，要积极创造途径，将科技成果及时地转化为现实的生产力，充分发挥科技“治太”的作用。

　　2、建立总量控制体系，努力减少污染物排放量

　　要真正建立以总量控制为龙头的环境管理体系，以水环境功能区达标为出发点，以水体环境容量为基础，建立污染防治与总量指标的制定、削减、分配体系，各级环保部门建立现有污染源总量分配台账，预留新项目发展总量，按企业的规模、工艺水平、历史贡献、发展后劲、治污能力等合理分配总量，通过环境监测、环境影响评价、排污申报、排污收费、排污许可证等各种环境管理制度，充分调动行政、经济、法律、科技、教育等手段，将污染物总量控制分解落实到每个污染源，逐步减少排污量。

　　3、突出饮用水源保护，实施清水工程

　　保护好饮用水源地水质，环保部门责无旁贷。首先要依据有关法律法规及文件要求，重新划定饮用水源保护区，明确一、二级保护区范围。其次，要全面清理整治保护区内排污口，对一级保护区内的现有污染源限期关停或搬迁，违法设立的码头、畜禽养殖场、垃圾堆场、围网养殖等污染设施限期取缔。三是建立集中式饮用水源保护区动态信息数据库，一源（饮用水源保护区）一档，全面掌握所有集中式饮用水源的供水量、水质、周边各类污染源分布状况、污染物排放情况。四是建设集中式饮用水源水质自动监测站，建立饮用水源水质报告制度和上下游信息通报机制，最后要编制完善饮用水源污染事故防范应急预案，防患未然。

　　4、突破常规，进一步提升工业污染防治水平

　　分类处理、提高排放标准应是工业污染控制的主要手段。首先，工业污染控制要坚持集中和分散相结合。应推行分类工业污水处理厂集中处理，尾水就近回用，要防止工业废水简单预处理就集中进城镇生活污水处理厂的倾向，城镇生活污水处理厂不能有效控制复杂的工业污染。对于不能进工业集中污水处理厂的单个点源，应立足深度治理，中水回用，减少排入环境的污染物。其次，制定污染物排放地方标准。由于我国污染物排放标准和地表水环境质量标准间巨大的落差，即使污染源都做到了浓度和总量双达标，水质改善也可能见效不大。现在，治理技术能做到污染物低浓度排放，因此太湖流域可率先制定新的污染物地方排放标准，和地表水环境质量标准衔接，减少差异。第三，推行企业自律制度。由于越来越多的外资

企业进入太湖地区，而且本地企业国际化的程度也越来越高，可以尝试推行企业自律制度，根据企业自愿的原则，通过建立政府与企业的相互制约关系，由企业或行业做出改进环境管理的承诺，执行更高的排放标准或母国标准，这种创新能取得提升企业形象、改善水质的双赢效果。

　　5、突出生活污染治理科学规划城镇基础设施建设

　　首先，合理规划城镇生活污水处理。根据水质、水环境容量、城镇人口发展趋势等，确定适宜的污水处理厂规模、位置等。其次，突出城镇生活污水处理，加强管网建设。要体现管网优先的原则，提出管网配套率等要求，作为建设项目验收、环保资金支持的必备条件。第三，着力考虑污泥科学处置。随着城镇污水处理规模的不断扩大，要高度重视污泥的集中统一资源化处置。根据地区情况，科学规划，合理布局，加快污泥处置的无害化、资源化进程。

　　6、着手农村环保，开展环境综合整治