切实做好环境执法这篇大文章
切实做好环境执法这篇大文章
朱献宗
当前，执法不严是领导和群众对环保部门的普遍反映，执法难、难执法是广大环保执法人员的共同感慨。在这两种思潮相互激荡的背后，恰恰隐含了一个现实的重大课题，迫切需要环保部门以更大的决心，下更大的气力，来做好环境执法这篇大文章。
一、切实把环境执法作为大事业
环境问题事关民族长远发展、国家长治久安、区域竞争优势。环境执法是保护生态环境、遏制环境污染、改善环境质量的重要抓手，是一项造福当代、惠及子孙的伟大事业。必须把环境执法作为国家可持续发展战略目标体系的有机组成部分来抓，真正形成共识、凝聚力量、全面推进。
环境执法是维护国家长远利益的重要支撑。长期以来粗放的经济增长方式，使发展“燃烧的是资源，产生的是GDP，留下的是污染”。我国国内生产总值占世界的4%，但耗用的钢铁、煤炭、水泥分别占世界总消费量的30%、31%和41%。全国有70%的江河水系受到污染，城市河段90％以上遭受严重污染，7大江河水系劣Ⅴ类水质占41%，75％的湖泊出现不同程度的富营养化，还有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水。全国荒漠化土地面积占国土总面积的27.9％，有18个省的471个县、近４亿人口的耕地正受到荒漠化威胁。综合世界银行、中科院和环保总局的测算，我国每年因环境污染造成的损失约占GDP的10%左右。环境问题已成为制约可持续发展的主要瓶颈，正影响着经济社会的全面建设。加强环境执法就是要推动产业结构调整，遏制环境恶化趋势，保护祖国绿水青山。各级环境执法部门必须思想更加重视、行动更加自觉、力度更加空前地履行执法监督职责。
环境执法是改善民生促进和谐的重要手段。以人为本是和谐社会的内在要求，公平正义是社会和谐的基本条件。环境问题的本质是社会公平问题，关注民生实质上是坚持以人为本。服务发展，保障民生，促进和谐，是时代赋予环境执法部门的重大使命。在环境资源无偿使用、掠夺式开发的情况下，经济利润的受益者是企业，环境污染的受害者是公众，治理污染的承担者是政府，这种错位的责任主体凸现了公正失衡。维护群众的环境权益就是维护社会公正。环境问题还与民众的健康紧密相连。据环保总局公布的数据，全球污染最严重的20个城市，我国占16个；全国被监测的343个城市的3/4居民呼吸着不清洁的空气。2006年，全国共发生严重环境污染事故161起，平均每两天一起；环境投诉达60万人次，比上年增加30％。从我省情况看，2006年共发生环境污染事件68起，平均每周一起；环境信访比上年增长近40%。必须落实执法为民要求，加强环境监管，加大工作力度，减少环境侵权，努力实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益。
环境执法是提升环保部门权威形象的重要途径。形象就是旗帜，形象就是生命。群众评价环保工作成效，主要是看切身环境权益是否得到保障、身边的环境质量是否得到改善、周围的环境违法行为是否得到查处。一定程度上讲，环保部门在群众心中的形象，主要是要通过环境执法来体现、来提高。《中国公众环保民生指数2006》显示，环境问题与医疗、教育一起成为公众关注的三大热点问题，而且群众对环保问题的关注度在攀升。从2006年江苏省级机关作风建设“万人评议”活动的结果看，在解决群众关注的一些热点难点问题上，特别是食品药品安全、医疗卫生、环境保护等方面，还有群众不够满意的地方，意见相对集中。群众的意见是一面镜子，这昭示我们，必须把“群众满意不满意、群众高兴不高兴、群众赞成不赞成、群众答应不答应”，作为衡量环境执法工作成效的标准，持之不懈地多办利民之事，切实树立环保部门的良好形象。
二、努力构建环境执法大格局
现在，环境问题已打破了部门界限、区域界限、国土界限，成为一个领导关注、群众关心的热点。环境法规发散性、环境问题复合性、环境执法综合性、环境效益普遍性的特点，也在呼唤环境执法大格局。必须解放思想，更新观念，顺势而上，实行大联动，推行大执法，确保大成效。当前，构建环境执法大格局必须破除三个思想障碍：
障碍之一：“环境执法仅是环保部门的事”。《环境保护法》规定地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，但政府是一个组织，需要这个组织中的各个成员为其分忧担责。环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，但统一监管与各司其职密不可分，其他相关部门必须依法履行对污染防治和资源保护监督管理的职责。国家环保总局副局长潘岳指出，环保不是一个部门的事，这是全社会的问题。省纪委书记冯敏刚在分析省级机关作风建设“万人评议”活动情况时指出，医疗服务、环境保护等方面问题的存在和解决，不单是职能部门的事，而是党委、政府和社会多方面共同的事。因此，不能把统一监管与大包大揽等同起来，简单地把环境问题看作就是环保部门的问题，把环境执法当作只是环保部门的事，环保部门的角色定位应是当好呼吁者、协调者、推动者。否则，就会走入权力有限、责任无限的怪圈，也正如省委书记李源潮所指出的，必须做到权力与责任相称，切实改变“有权的部门不负责、负责的部门没有权”的状况。
障碍之二：“环境执法仅是环境行政执法”。地方保护主义、环保法律惩处力度不大、发展观扭曲是造成中国环境问题的三大根源。现在，环境执法最大的障碍是地方政府环保不作为、乱作为，现行的环保法制最大的软肋是“赏不足以劝善，刑不足以禁非”。如果我们把关注点过多集中于实际操作层面，过多地依赖行政手段治事，而忽视问题背后的深层次原因，不注重从体制机制上治本，环境执法就会停留在表面，深入不下去。山西省发挥电力、铁路、银行部门的职能作用，采取“断电、断运、断贷”的做法，对污染企业进行合力打击，使之无地自容、无法生存。在环保专项行动中，泰州市纪委主动介入，积极推动，把查事与查人相结合，使专项行动力度大、效果好。实践证明，必须运用行政、经济、法律等手段进行综合执法，形成执法主体多元化、力量一体化、工作立体化的良好局面，切实走出“企业无赖、环保无奈”的困境。
障碍之三：“环境执法仅是现场执法”。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”从近年来的环境执法实践看，对事中执法关注多，对事前和事后关注少，过多希望现场执法来发现问题、解决问题。诚然，现场执法是环境执法不可或缺的重要组成部分，也是环保部门实施环境监管的重要手段。但问题的发生都有一个从无到有、从小到大的过程，解决问题的最佳时机是在未发和初发阶段，等问题积聚再解决，难度加大，而且效果也不一定好。分析近年来的环境信访形势和深层次原因，很重要的一个方面，就是环境信访问题的直接致因不是环境问题，而是规划不合理、立项不科学等带来的。因此，必须树立全过程执法思想，密切与国土、发改、规划、建设、公安、交通等部门的外部联系，加强开发、污控、监察等部门的内部沟通，从源头控制抓起，形成合力，确保监管到位。
三、着力推行环境执法大协作
制度建设是带根本性、全局性、长远性的。构建大执法格局，必须从建立健全机制制度着手，通过大协作这个抓手，把各个部门的力量凝聚起来，把各个方面的积极性调动起来。一是建立通报报告机制。国家环保总局从今年4月1日起，将把环境执法信息纳入人民银行征信管理系统，借助金融等部门力量加强环境监管。借鉴总局做法，可以将环境执法重要信息向政府相关部门和内部有关处室进行通报，作为项目立项审批、总量控制的重要依据。对新建企业或排污企业整改不到位的，建议有关部门不立项、不注册、不发证、不供水电。同时，积极发挥党委政府的决策作用、上级部门的协调作用，该报告的要报告，该反映的要反映，决不能捂着、掩着、盖着。二是建立联合执法机制。在生态环境监察试点中，总结摸索的“立足监督、联合执法、各负其责”执法新模式，为联合执法提供了有益的借鉴。在环保专项行动中，通过部门联席会议、联合执法，解决了一批重点环境问题。必须本着“凝聚力量、增强合力、运转高效、监督有力”的原则，加强与行政监察、司法、农林、水利、国土资源、工商、公安、城管等相关执法部门间的联动协调，建立和落实联席会议、联合办案、案件移送等制度，加大对重点问题、重大案件的查处力度，切实起到查处一个、教育一片、震慑一方的效果。三是建立跟踪督办机制。去年省厅明确的十个环境挂牌督办问题，有要整改的问题、完成时限和验收要求，工作形成一个封闭回路，使问题得到较好解决。在联合执法中，必须抓好问题的跟踪督办，防止查纠脱节。对发现的问题，必须明确问题归口管理部门，根据职责分工，落实整治要求，适时进行验收，切实发现一个问题、解决一个问题。对一时难以解决的，要制定整治到位时间表，不解决不撒手。四是建立公众监督机制。好的政治理念必须依靠公众来响应，必须依靠公众参与来推动。目前，我省已进入公众环境维权的觉醒期，必须引导好、利用好公众参与环保工作的积极性。去年，省厅在11215家企业实行企业环保行为信息公开，在11个省辖市开展乡镇政府环保行为公开，选择3个省辖市开展环境信息对接和圆桌对话试点，为公众参与环保监督提供了平台。必须建立规范的政务公开制度，进一步扩大信息公开的范围，加快企业诚信体系建设，畅通政府、企业与公众的环保交流渠道，争取公众对环境执法工作的理解、支持和配合，形成政府主导、企业自律、公众推动的良好执法环境。
四、尽快实现环境执法大转变
当前，环境执法必须尽快适应新形势、新任务、新要求，同时，不断调整工作思路，改进工作方法，提高工作效益。
一是把大执法理念渗透于工作全过程。环境执法要像钢铁一样坚硬，光靠环保部门一家独硬、光靠现场监察部门一枝独秀，问题还是会管不胜管、防不胜防。必须营造从严执法的社会氛围，形成各部门合围堵截、全面较真、全程推进的良好局面。必须坚持环境管理与环境执法两手抓、两手都要硬，把环境执法作为环境管理的重要支撑，把触角向环境管理的盲区、弱区延伸，努力实现分段执法向全程执法、点源监管向资源开发全过程环境监管、点上执法向区域流域执法、单独执法与多部门联合执法并重转变。
二是把主要精力下在积极预防上。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确把“不欠新账、多还旧账”作为当前和今后一个时期环境保护工作的基本原则，这也是环境执法工作必须牢牢把握的指导思想。必须立足当前，着眼长远，坚持积极预防方针，打好环境执法的主动仗、进攻仗。经常进行分析预测，把问题想在先，把工作做在前，防患未然，防微杜渐。善于见微知著，抓住一些倾向性的苗头，判断发展趋势，研究应对措施。通过积极预防，切实扭转“前人未尽责，后人治大患”的被动局面。
三是下大力查处突出违法问题。坚持攻难点、克弱项、求发展，对问题不回避不退缩，集中力量打好攻坚战、歼灭战。针对一个时期发现的突出问题，采取“突出环境问题专项整治月”的方法，集中时间和力量进行集中解决。对一些老大难问题，采取挂牌督办的办法，公开整治问题、公开责任单位、公开督办部门、公开整治要求，形成威慑态势，促进问题解决。通过抓重点、查大案，带动环境执法向纵深发展。