福建:细化自由裁量权要走得更远
3个理论探讨:哪一种细化模式合法又合理？裁量标准有没有必要统一？责令关闭、停业、搬迁、拆除等是不是属于裁量范畴？
3个实践难题:基层环保部门的执法能力无法适应细化后的更高要求，加大了调查取证的难度，增加了处罚执行工作的难度
环保部门是环境行政执法监督部门，行政处罚自由裁量权存在于环境执法的各个环节，规范行政处罚自由裁量权的行使已经成为衡量环境行政执法水平、预防和化解权力滥用、避免执法腐败的重中之重。近日，福建省环保局印发了《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准(试行)》，同时配套出台了《福建省环境保护行政处罚程序暂行规定》，并提出了存在的问题和困惑，在细化自由裁量权方面做出了新的探索。
规范行政处罚自由裁量权，能够减少或消除因条件模糊、人为因素造成行政处罚自由裁量的随意性，最大限度地减少不公开、不公平、不公正，并从源头促防治腐败
“一线执法的实践告诉我们，环境行政处罚自由裁量权的滥用，必定会造成处罚行为的失范和管理过程的无序。”一位基层环保部门的同志说，由于实施行政处罚存在较大的自由裁量空间，受执法环境、人情和执法者素质的影响，在环境行政处罚领域还存在着“同案不同罚”、“合法不合理”，甚至权力滥用的现象。
分析起来，环境行政处罚自由裁量权在行使过程中存在以下问题。
一是环境法律、法规的立法存在过于原则的问题，罚则过于抽象。如许多环境法律、法规的条文规定了“情节严重”、“情节轻微”之类的定性措辞，但是在条文中又未规定具体的认定标准，法规条文语义含糊，缺乏可操作性。
二是执法中存在重实体、轻程序的倾向。有的执法人员法制观念淡薄，对什么是自由裁量权、怎样合理运用自由裁量权缺乏正确认识，错误地认为行政执法过程中只要实体正确，程序对错无所谓，有的甚至凭个人好恶和关系好坏定处罚。
三是基层环保部门法制机构人员有限、执法监督力量不足，行政自由裁量权监督工作难以得到保证。
四是在自由裁量过程中滥用权力，不仅给群众办事带来麻烦，而且滋生权力寻租等腐败现象。
实践表明，细化行政处罚自由裁量权的标准，规范行政处罚自由裁量权，能够有效制约行政执法行为，最大限度地缩减自由裁量权限的空间和弹性，减少或消除因条件模糊、人为因素造成行政处罚自由裁量的随意性，使一线执法人员不犯错误或少犯错误，最大限度地减少不公开、不公平、不公正等现象。
基层纪检监察部门的同志也表示，规范行政处罚自由裁量权可以从源头上促进防治腐败。同时，还能教育管理相对人依法依规，对号入座，接受处罚。
福建省自由裁量标准具有三大亮点:具备选择法律适用和确定处罚裁量的双重功能、对环境行政处罚事项优化分类并科学排序、形式简明实现“阳光操作”
为规范自由裁量权，福建省编制完成了《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准(试行)》，并配套制定了《福建省环境保护行政处罚程序暂行规定》。在泉州市试点的基础上，全面梳理了规定环境行政处罚事项的9部法律、11部行政法规、3部地方性法规和15部部门规章，理出涉及到的法律条文24大类165条。
福建省量化行政处罚自由裁量权遵循“三个原则”，一是客观标准原则，尽可能采用法律规定的或者环境标准确定的客观事实为裁量标准，务求科学、合法、客观，避免“二次裁量”或裁量争议。二是标准相近原则，对标准相近的环境行政处罚行为进行合并，尽量使用一个裁量标准。三是从重处罚原则，对涉及环境安全、人身健康等事项的环境违法行为，按上限数额处罚。
福建省还进一步完善了裁量程序，按照“配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效”的要求，配套制定了规范环境行政处罚程序的有关规定。
对于细化标准，福建省晋江市的环境执法人员认为有三大亮点。一是双重功用。细化标准全面收录了环境行政处罚的所有法律依据，具备选择法律适用和确定处罚裁量的双重功能，并为上位法和下位法之间、同一效力等次的法律之间的冲突确定了法律适用。
二是辅助作用。细化标准以环境违法行为种类作为纲目进行编写，对环境行政处罚事项优化分类、科学排序，具体规范了环境处罚案件案由的确定和表述，有利于准确认定案件事实和正确适用法律，有利于对案件进行分类管理，也有利于规范处罚文书和案卷。
三是形式简明。细化标准以表格的形式进行编写，逐项标明违法种类、违法行为、处罚依据、情节与后果、处罚幅度细化、并罚内容等，基本实现了环境行政处罚自由裁量“阳光操作”、“明码标价”。
“细化自由裁量权带来了3个转变。”福建省南安市环境执法人员说，“一是执法行为得到规范，不仅是量罚得到规范，而且调查取证、定性、执行等方面也得到了规范。二是公正执法得到保障，同类性质案件处理结果达到相对平衡，执法不公现象得到扭转。三是执法效果得到加强，执法人员可以免受人情干扰，安心依法依规办案，也达到教育行政管理相对人主动配合管理、对号入座接受处罚的效果。”
作为细化自由裁量权的试点，泉州市在试点的6个月时间里，办理环境行政处罚案件159起，罚款702.1万元，执法力度明显加强。泉州市辖区的晋江市单件案件罚款平均额由1.6万元上升为4.6万元，上升了187％，罚款总额由172.7万元上升为332.2万元，上升了93％。泉州市1~9月受理环境信访件1588件，同比下降16.4％。在行政处罚方面没有出现因量罚失当导致当事人不服提起行政复议或行政诉讼的情况，也没有出现执法人员因执法不作为、乱作为被举报投诉的情况。
规范环境行政处罚自由裁量权是一项法律性、政策性和实践性很强的工作，福建省还存在3个细化难点、3个理论探讨和3个实践难题
据有关负责人介绍，规范环境行政处罚自由裁量权是一项法律性、政策性和实践性很强的工作，福建省细化自由裁量权的实践中还存在3个细化难点、3个理论探讨和3个实践难题，有待于在今后的工作中逐步探索和解决。
3个细化难点主要是指，一是理清处罚依据难。环境法律、法规之间存在较多冲突，确定法律效力、梳理处罚依据难度较大。如对违反建设项目环评制度的处罚，各部污染防治单行法都做了规定，《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》又进行了专门规定，要在一般法与特别法之间、在新的一般法与旧的特别法之间、在法律与行政法规之间，准确确定法律效力、正确适用法律有一定难度。
二是合理细化标准难。环境法律、法规、规章规定的自由裁量空间相对较大，处罚幅度大，罚款下限起点高，处罚裁量细化难度较大。如《水污染防治法》修订后，部分水污染违法行为的法定罚款幅度在5万~50万元、10万~50万元、50万~100万元之间，要合理细化有难度。特别是要达到实施处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，设定的裁量标准就要尽可能综合考虑主体、客体、主观方面和客观方面等相关因素，就需要投入大量的时间和人力、物力进行调查研究、实证分析、统计测评。
三是公平处罚难。对部分违法行为的法律适用问题，目前没有统一、权威、明确的法律解释，不同的法律适用可能有不同的处罚结果，影响实施处罚及裁量的公正性。如对污染防治设施不正常运行导致超标排污，对私设暗管导致超标排污等行为是从一重罚，还是二者并罚，法律没有规定，理论和实践上也有争议，实际处理中会导致出现不同的处罚结果。此外，地区经济差异、企业规模大小也是细化处罚裁量不容忽视、而且应考虑的一个客观因素，细化标准是否公正、能否执行到位，处罚的惩罚、教育功能能否实现均应顾及。
结合基层执法经验，有关人士认为，细化自由裁量权还存在3个值得探讨的理论问题。
一是关于裁量细化模式的探讨。实践中存在的两种主要模式，一种是将所有具有罚款幅度的罚责确定为具体的罚款数额，实行刚性标准，“消灭”自由裁量权；一种是对大部分罚责的裁量幅度进行缩小，化大裁量为小裁量，保留弹性裁量空间。那么，哪一种模式合法又合理？
二是关于裁量标准适用的探讨。裁量标准有没有必要在全省范围内统一，是否允许各地做出变通的规定？
三是关于梳理细化范围的探讨。责令关闭、停业、搬迁、拆除等具体行政行为是不是行政处罚行为，是不是也适用行政处罚程序，是不是属于细化处罚自由裁量权的范畴？
当前，福建省规范自由裁量权也还存在3个实践难题。
一是目前基层环保部门的执法装备和人员现状，还不能完全适应规范环境行政处罚自由裁量权工作对案件调查取证、事实认定、法律适用、处罚量罚等提出的新的更高的要求，迫切需要加强执法队伍建设，提高执法人员素质。
二是环境行政违法案件本身的调查取证难度比较大，比如对建设项目规模、生产工艺的取证，对污染防治设施是否建成的认定，对正式生产与试生产的区分，对建设项目建设、投产时间的取证，对排污单位产量、用水量、排污量、回用水量的核定，对恶臭气体的监测，对污染危害后果的评估，对污染损失的鉴定，需要有关部门的协作配合和环保部门自身的专业技术支持，规范自由裁量权后又提高对某些事实要素(特别是用以确定量罚的事实)取证的要求，迫切需要提高执法技术和手段，解决好规范自由裁量运用的基础问题。
三是规范处罚自由裁量权后，一定程度上增加了处罚执行工作的难度。一方面，细化前，有的环保部门基于企业规模、当事人经济承受力、执行效果等考虑，一般都按低限处罚，细化后要求环保部门根据裁量因素在不同的梯阶档次内实施处罚，有些案件的处罚标准就加重了，因此带来执行难的问题；另一方面，有些细化标准处罚相对过重，超出行政相对人的经济承受能力，也导致部分案件执行难。
（来源：中国环境）