创建环境污染纠纷仲裁机制的实践与思考
创建环境污染纠纷仲裁机制的实践与思考
● 王世平 （东台市环保局局长）
随着工业化进程的加快，因环境污染引发的矛盾和纠纷，愈来愈成为社会关注的焦点和热点，此类问题如果得不到及时有效的化解，不仅影响生态环境，还会给社会造成较大的不稳定因素。应该说，在过去的实践中，基层环保部门充分发挥政策法律和赋予的职能，处理了大量的环境纠纷，但也产生了不少矛盾和问题，主要表现为：一是环保部门处理污染纠纷的手段不硬，缺乏相应的强制力作保证，导致某些矛盾和纠纷调处的效果不佳；二是由于有些纠纷的受理涉及几个部门的管辖范围，且上访人众多，情绪激烈，此类问题的处理，仅靠环保部门单打独斗往往难以奏效；三是依照现有的法律法规，环保部门依法处理重大环境污染事件，对企业作出停产整顿决定，程序较多，周期较长；四是包括建立环境法庭在内的，由人民法院直接受理环境污染纠纷，其可行性往往受到法院自身办案人手和专业技术的限制，很难满足大量复杂环境纠纷处理的需要。因此，创新环境污染纠纷调处机制势在必行。
从2006年开始，东台市环保局就着手开展创建环境污染纠纷仲裁机制的调研工作，多方征询意见，聘请相关专业人士反复论证其可行性，多次到省高级人民法院、盐城市中院和东台市人民法院汇报与沟通。此课题一经提起，得到了多方面的关心与支持。江苏省环保厅接到我局《关于进行环境纠纷仲裁试点的请示》后立即下发函件，同意我局的请示；东台市委下发文件成立东台市环境纠纷仲裁试点工作领导小组，批准建立“东台市环境纠纷仲裁委员会”；东台市人民法院、东台市政府法制办、东台市司法局的领导和相关专业人士与东台市环保局的同志经过长时间的反复推敲编制了《东台市环境纠纷仲裁暂行办法》，并经东台市人民政府市长常务会议讨论通过；东台市司法局给予“司法登记”，东台市物价局函复同意收取一定数额的仲裁费。
为了使这项工作规范运行，东台市环境纠纷仲裁委员会聘请了三名不在职的高级法官为法律顾问，确认了经过培训考试合格的专、兼职仲裁员26名，制订了《仲裁员聘用管理办法》、《仲裁员守则》和《仲裁员办案规则》，同时还制作了包括如何书写《调解书》、《裁决书》在内的28种文书的格式文本。
在以上各项工作都准备充分的基础上，东台市环境纠纷仲裁委员会于2007年10月15日正式受理了东台市三仓镇十三人申请的固体废物污染纠纷案，2007年11月25日公开开庭审理了此案，经过2个多小时庭审程序，当庭达成了申请人与被申请人（东台市信用合作联社）之间的一致的处理意见，并在之后的一个月之内将存放在三仓原酱制品厂内的700多吨长达12年之久的固废物清理完毕。这一环境纠纷的成功处理，首次展示了环境纠纷仲裁工作的强大生命力。此后，我们先后受理了16起比较复杂的环境纠纷案，都是用较短的时间，圆满解决问题。现在，此项工作不仅得到了各级领导和当地广大群众的好评，还引起了上级环保部门、司法部门和科技部门的关注。在此，我作为开展东台市环境纠纷仲裁工作的发起人就有关问题作如下解读，以求得到多方面的共识。
一、开展环境纠纷仲裁工作，有没有法律依据？
经查，我国现行法律法规尚无运用仲裁的手段处理环境纠纷之条文，正因为如此，我国在此之前尚无此项工作的先例。笔者认为：我国还不属于法制非常健全的国家，许多领域的法制建设仍需完善和提高，世界上许多国家早已开展环境纠纷仲裁工作，我国的法律法规已有劳动仲裁、人事仲裁、农村土地承包纠纷仲裁，为何不能把环境纠纷仲裁纳入法制轨道？法制建设，不仅需要立法的理论依据，更需要立法的实践支撑，如果一味地等待有了明确的法律法规后再进行，那么机制创新、法制完善则将成为一句空话。况且，我们所开展的这项工作，是在法律的大框架下进行的，从仲裁委员会的建立，到仲裁员的聘任和管理，到仲裁办法的出台以及适用的法律法规等方面，是在充分吸纳我国《民法》、《环境保护法》和《仲裁法》有关条款的基础上，结合环境污染纠纷的特点所作出的积极探索。实践表明，我们开展的环境纠纷仲裁工作既为解决当地的环境纠纷创建了新机制，又为国家的法制建设提供了借鉴和启示。
二、环境纠纷仲裁与环保局原有的信访处理体系是什么关系？
环境纠纷仲裁与环保局原有的信访处理系统，本质上是一致的，其目的都是为了减少污染，化解矛盾和纠纷，有许多一般性的问题，只要及时、得当都可以作为信访件处理。而不同的是仲裁工作比信访工作更具有严肃性和权威性，仲裁工作虽然也是贯彻调解优先的原则，而一旦调解不成，仲裁庭则可作出环保职能不具备的包括赔偿损失、拆除封存装置和停产治理在内的裁定，在一个月时间内，只要被裁决的一方，不向当地人民法院起诉，其另一方就可持裁决书，申请人民法院强制执行。有这样的强制力作后盾，进入仲裁程序的调解工作其成功率极高，加之仲裁委员会由人民法院、人大社事委、政府法制办、司法局、信访局、经贸委和环保局的负责同志组成，仲裁庭所作出的仲裁决定或调解意见，更具有公正性和权威性。所以，仲裁更适合处理环保局运用原有信访处理渠道难以解决的问题。事实上，我市开展仲裁工作以来，还没有遇到一件环境污染纠纷无法解决的问题。
三、环境污染纠纷仲裁工作为什么会具有旺盛的生命力？
1、为多部门联合处理环境污染纠纷搭建了平台。环境保护工作，决不是环保部门一家的事，应该是政府及相关部门乃至全社会共同关注的大事，动员社会各方面力量与我们环保部门联手处理环境问题一直是我们环保人向往的佳境。在操作思路上，我们以创建仲裁机制为载体，一起查处和纠正企业的违规行为，达到保护环境、构建和谐社会的目的。基于这样的思考，我们提请东台市人大社事委、政府法制办、人民法院、司法局、信访办、经贸委和环保局派分管领导组建东台市环境纠纷仲裁委员会，共同参与环境纠纷处理工作，从机制上打破环保部门“唱独戏”的局面。
2、为环境污染受害者申张自己的合法权益，对驳环境侵权者提供了擂台。在多数情况下对环境造成工业污染的，是大小不等的企业、公司或集团，有的经济实力很强，对财政税收的贡献份额较大，有的企业（或单位）法人代表在当地影响很大，甚至被称为“通天长老”，面对这些“强者”，一般群众即使受到环境侵害，只能通过信访投诉的方式主张自己的权益，很少有机会与“老总”当面对驳。而开庭仲裁使得社会上的弱势群体有机会在比较庄严的场所，充分发表自己的诉求，环境侵害者必须到庭接受仲裁庭的调查和受害者的质询，起诉和被诉双方进行辩论，还可聘请律师代理，这样做无论是“强者”还是“弱者”，都处在一个平等的位置上，接受仲裁庭的处理，进一步树立了人民群众主人翁地位。
3、为多层面的宣传环保工作创造了新舞台。环境宣教工作，历来是环境保护工作的重要内容，宣教工作处于整个环保工作的最前沿，这项工作搞好了会使环保其他方面工作达到事半功倍的效果。所以，抓住各种有利时机宣传环保工作，是我们东台环保局的一贯做法。而仲裁工作又是一个极佳的宣教舞台，我们通过公开开庭审理环境纠纷，组织和号召各方面人员参加庭审旁听，并通过媒体宣传报道其过程和结果，使社会各方面都能从中受到教育和启发，也使得环境宣教工作更具有针对性和鲜活性。
4、为保障人民群众的环境权益不受侵犯构筑了坚实的后台。环境污染纠纷仲裁工作能在东台率先开展，主要得益于东台市委、市政府领导对环保工作的重视与支持，和对人民群众的关心与爱护。东台市委下发文件成立“东台市环境纠纷仲裁委员会”，形式上组成人员虽然只有7个部门的负责人，实质上是把东台市的7个重要部门整体推到了解决环境问题的最前线，共同承担保护环境的责任。这就从体制和机制上赋予了仲裁工作聚灵活性、权威性和快捷、高效为一体的独有模式，它能够在很短的时间内迅速处理突发事件或多年积累的难以解决的矛盾和纠纷，深受各级领导和广大人民群众的称赞。
当然，由于环境纠纷仲裁工作，是一项尚无先例可循的创新与探索，许多方面仍需不断研究和完善，我们一定再接再厉，积极而稳妥地推进此项工作向纵深发展，为盐城市、江苏省乃至全国推广环境纠纷仲裁工作提供借鉴和经验。