着力完善环境经济政策体系　创新环境保护监管体制和机制

●  省厅政策法规处

　　根据省委、省政府工作部署以及国家有关部门的要求，近一段时间，我省要着力围绕环境价格改革实施一批环境经济政策。这些政策主要包括：江苏省污染物排放指标初始价格改革和有偿使用试点、江苏省环境资源区域补偿等两项经济政策。
一、政策出台的背景
　　关于环境经济政策，从国内外已形成的政策体系中，我们可以总结出一条规律，那就是环境经济政策本质上是建立约束和激励两大机制。从中国国情和江苏省情出发，建立有中国特色的环境经济政策体系框架，就是以内化环境成本为原则，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整，从而建立保护和可持续利用资源环境的激励和约束机制。
　　2006年以来，省委、省政府注重从环保工作体制机制方面发挥作用，在强化必要的行政手段“外部约束”的同时，注重发挥经济手段的“内在约束”力量，以达到促进污染减排、推进环保科技创新、降低环境治理与行政监控成本等目的。总的指导思想是：以建立和深化环境价格体系改革为重点，推进污染物排放指标有偿使用和环境资源区域补偿两大手段，综合运用价格、财税、信贷、保险等经济政策，加快环境监管方式的转变。
　　按照省委、省政府工作要求，省有关部门深入进行研究和调研，对建立完善环境价格政策进行重点制定，经省政府批准同意后实施。建立环境价格体系，是中央领导的要求，是我们江苏环保实践的探索，是市场经济下加强环保的迫切要求，也是各项环境经济政策的基础。有价才有市，环境资源必须从无价利用向有价利用、无限利用向有限利用、无序利用向有序利用的方向转变。建立环境价格体系，核心是理顺价格组成部分，方法是健全环境初始价格、环境污染付费价格、区域补偿价格、环境服务价格。环境价格的建立，突破了我们对排污收费价格的认识，为实现全过程监控、总量控制提供了理论基础。在此基础上，去年至今年年初，省政府相继出台了《江苏省环境资源区域补偿办法和太湖流域试点方案》、《江苏省太湖流域主要水污染物排放指标有偿使用收费管理办法》、《江苏省二氧化硫排放指标有偿使用收费管理办法及收费标准》等三份主要文件，为加强环境保护、建设生态文明提供了新的手段。
二、政策的主要内涵和要求
（一）污染物排放指标初始价格改革和有偿使用政策
　　这项政策如同使用土地、开发矿产就要付资源费一样，使用环境也要付资源占用费，多占多付费，少占少付费。这种付费可以通过占用主要污染物排放指标来体现，作为资源性费用来收取，实质上是环境资源资产化，这在性质上与现行排污费的破坏补偿性质有着根本不同。政策主要在水污染物、大气污染物排放指标初始定价和有偿使用方面作出了规定：
　　1、江苏省太湖流域主要水污染物排放指标有偿使用收费管理办法及收费标准
　　这个办法规定了太湖流域直接向环境排放主要水污染物（COD、氨氮、总磷）并占用排放指标的生产经营企业必须缴纳指标有偿使用费，2008年先行在纺织、化工、钢铁、电镀、食品、造纸及污水处理7个行业开展试点。
　　办法从几个方面作了明确规定：一是明确了收费的范围和对象；二是明确了收费的程序，即排污申报、指标核定公示、征收管理、绩效审核等环节；三是明确了资金使用方向，即用于太湖治理、环境监管能力建设和排放指标交易平台建设等；四是明确了按排污许可证管理，无证不得排污，无证或超排受处罚；五是明确了新建项目必须有偿取得排放指标，审批部门在审批中必须明示，不得再无偿占用。办法按照稀缺性、供求关系和补偿治理成本的原则，对COD排放指标核算初始价格，确定每吨COD排放指标使用标准为工业生产企业4500元、污水处理行业2600元，彻底改变了排放指标无偿使用的历史。
　　2、江苏省二氧化硫排放指标有偿使用收费管理办法及收费标准
　　这个办法规定了排放二氧化硫的单位必须缴纳指标有偿使用费，2008年先行在电力行业开展试点。
　　办法也从几个方面作了明确：一是确定了收费对象；二是确定收费的计费方法；三是确定征收程序；四是确定了资金使用方向；五是规定了新增排放指标必须有偿取得，审批部门在审批时必须明示，企业必须按规定缴纳费用，不再无偿使用。办法对电力行业二氧化硫排放指标核算初始价格，确定每吨二氧化硫排放指标使用标准为2240元。
　　建立环境资源价格（即初始价格）是当前价格改革和环境经济政策的核心和重点。这一改革的思路得到了省委、省政府的批准同意，得到了国家财政部、发展改革委、环保部的批复同意，在省人大常委会修订的《江苏省太湖水污染防治条例》中予以规定，在全社会也引起了广泛的关注和重视。去年12月国家财政部、环保部还批复同意在江苏太湖流域建设全国第一个排污权有偿使用和交易平台。
　　（二）环境资源区域补偿政策
　　去年11月，省政府批准江苏省环境资源区域补偿政策和试点方案。这项政策是环境管理体制机制的创新，省政府高度重视，省领导亲自组织讨论和制定。这项政策以“谁污染谁付费补偿”为原则，在流域上下游间建立“断面水质超标，实行政府间经济补偿”的机制，有利于引导各地高度重视环境保护和污染减排工作，对于强化“保护环境，从我做起”的责任意识，落实各级政府对本行政区域环境质量负责的职责，有力推动流域水污染治理，具有积极的作用。
　　办法主要在几个方面作了规定：一是环境是一种重要资源。对我省而言，环境资源显得更加稀缺和宝贵。因此，占用和使用环境资源要收费，损害环境资源更需作出补偿。二是明确试点范围。实行环境资源区域补偿采取“先试点、后推广”的办法。考虑到当前太湖流域水质保护的形势需要，先在太湖流域选择跨南京、镇江、常州、无锡四市的入太湖河流开展试点，根据上下游行政交界，共设置7个控制断面实施监控。三是明确补偿标准核算依据以下原则：（1）谁污染谁赔付的原则，补偿标准应具有惩罚性。（2）高于环境治理成本的原则，环境资源破坏后恢复的成本要远高于污染治理成本。（3）环境敏感性的原则，对氮、磷污染敏感因子要加大控制力度。补偿标准测算为：COD每吨1.5万元、氨氮每吨10万元、总磷每吨10万元。
三、做好政策实施工作
　　环境经济政策是解决江苏环境问题、发展环保事业、推进科学发展的重要举措。我省近期出台的环境经济政策，是省委、省政府创新环保体制机制的重要体现。环保部门要认真学习、宣传、贯彻和执行。
　　（一）切实提高思想认识
　　顺应科学发展的需要，环保部门被历史性地推到了落实科学发展观的最前沿。当前，江苏在发展阶段上已经发生了新变化，呈现出新特点，环保工作也面临着新形势，碰到了新困难，摆在我们面前的问题，还远远多于我们取得的成果。环保部门要善于把握机遇，不为过去的成绩所自满，不为既有的经验所束缚，不为传统的模式所局限，不为当前的困难所屈服，以新的思想解放引领新的实践创新，真正把思想认识统一到中央和国务院的决策要求上来，统一到省委、省政府工作部署上来，统一到部门齐抓共管的共同职责上来，有力提升运用科学发展观分析问题、破解难题的能力，有力提高政策的决策力和执行力，坚决把省委、省政府关于环境保护工作的一系列部署理解到位、贯彻到位、执行到位。
　　（二）进一步转变工作职能
　　环保职能的转变关系到政府职能的转变和环保工作能否真正得到强化。环保部门要围绕十七大对健全现代市场体系、改革环境资源要素价格、完善宏观调控体系、实行有利于科学发展的财税制度、建立健全资源有偿使用和生态环境补偿机制等重要理论阐述，深化环境经济政策的实施，加强调查研究，加强资源整合，加大工作力度，积极推进职能转变，努力适应社会主义市场经济下环境管理的需要。
　　（三）做好各项准备和工作
　　1、各级环保部门要按照省委、省政府工作部署及国家有关部门要求，加强与财政、物价部门的联系和配合，积极取得政府的支持。省厅成立领导小组、办公室和技术组，加强具体指导。各市、县局要成立相应的领导小组和工作机构，加强与省厅工作的对接和联系，加强内部工作的组织协调，制订具体工作实施细则，做到有分管领导和专人负责。
　　2、各级环保部门要认真贯彻执行文件精神，自2008年起对流域内7个行业开展COD排放指标有偿使用收费试点、对电力生产企业开展二氧化硫排放指标有偿使用收费试点。各级环保部门要按照办法规定，做好排污申报受理、排放指标核定公示工作，并尽快到同级价格主管部门办理申领、变更《收费许可证手续》，使用省财政厅统一印制的收费票据。收取资金全额缴入同级财政国库，实行收支两条线管理。
　　3、分阶段做好各项试点工作。各级环保部门要按照文件要求和省厅统一部署，做好试点工作。
　　一是开展试点启动。各级环保部门及试点工作技术组要做好各项准备工作，国家财政部、环保部、省政府还将于近期联合举行太湖流域试点工作启动仪式，组织流域五市政府和部门参加，各地要高度重视，确保启动仪式圆满成功。
　　二是加强技术攻关。由厅领导小组办公室牵头和协调，组织南京大学、中国环境规划院、省环境监测中心、省环境监察局等单位全面开展政策、技术攻关，推进和深化下一阶段工作。
　　三是组织试点实施。省厅指导和重点推进生态市、生态工业园开展试点示范，各市环保局也要抓好一批试点示范。省厅将会同财政部门抓紧研究资金使用办法，对达到试点工作要求的实施以奖代补。
　　四是做好试点总结。在试点示范和平台建设取得成果的基础上，上报财政部、环保部对试点工作进行总结验收。向有关部门申请成立“省排污权交易和管理中心”，落实经费、人员、装备和工作场所，分步骤地在太湖流域和全省其他区域推广。
　　（四）顺应公共财政政策的需要，改革环保财政资金的使用，充分发挥财政职能在环境经济政策的引导作用
　　国家财政部计划在太湖流域加快试点后，向全国其他流域进行推广。同时，今年两会期间，财政部已就推行环境资源有偿使用作了明确表态。要加强配套的环保财政政策研究，推进试点工作顺利进行。
　　一是研究环保财政资金使用效率，逐步采用以奖代补的形式，花钱买减排指标、花钱买清洁空气、花钱买环境容量，变项目管理为效益管理。二是拓展财政在生态补偿的监督，创造性地在财政工作中设置生态补偿户头，监督上下游地区履行补偿责任，对不执行规定的地区强制划扣资金。三是强化环保财政资金使用引导方向。在开辟资金来源的同时，配合环境经济政策实施，将资金运用到环境监管最需要的地方，引导排污单位建立内生约束，主动加强治理。同时引导和支持环保市场创建，形成治污得益的良好局面。
　　总之，要在法律、行政手段的基础上，加强经济政策和市场机制的推动力，通过不断努力实践，推进环境监管方式逐步转入总量控制，改变总量“说不清”的被动局面，转化为“企业说得清、环保核得清”的主动局面，进一步创造“治污者得益”的局面，激发企业自觉治污的内生动力，增强总量控制刚性约束，为污染减排和监管能力建设筹集更多稳定的资金，带动环保现代服务业发展和科技创新，为“推动科学发展、建设美好江苏”开创一个生态文明的新局面。