环境“疑难杂症”请找仲裁法庭

环境“疑难杂症”请找仲裁法庭—— 东台市实施环境纠纷仲裁实践

　　　1998年，东台市酱品二厂因醃制的酱菜没有及时打捞，长期浸泡在水泥池中，酱菜品腐烂变臭引发了一场污染纠纷，受害群众投诉无门，这一拖就是近10年。前不久，东台市在国内首家成立环境纠纷仲裁庭，受理了这桩环境案件。开庭不到两个小时，这桩“疑难杂症”就被成功化解。
　　2007年岁尾，在东台市环保局二楼大厅设立的东台市环境纠纷仲裁庭开庭审理了第一起环境纠纷案。担任首席仲裁员的是东台市人民法院已退休的原民事庭庭长吴春荣，端坐在他两旁的是持证上岗的两名仲裁员。申请人与被申请人双方以及各自聘请的律师早早到庭，他们都准备了充分的申诉和应辩材料，准备在法庭上来一场“唇枪舌剑”。前来参加旁听的人员有市政府法制办、市人大社事委、人民法院、司法局、经贸委、信访局等东台市环境纠纷仲裁委员会组成单位的成员。
　　位于东台市三仓镇老街路南的原东台市酱品二厂，因经营不善，欠债累累，难以为继，于1998年9月10日宣布破产，并与东台市农村合作联社签订了《以产抵债的协议书》，以现有资产和7亩土地，抵押给了农村合作联社。
　　在酱品二厂抵押的资产中，有18个专门醃制酱品的大水泥池，池中醃制了半成品酱菜约700余吨，农村合作联社却没有对其进行及时处置。这样年复一年，这些酱菜便开始腐烂。18个水泥池中的含盐水开始变黑发臭，严重污染了一墙之隔居民的居住环境。
　　多年来，郑华生等13户居民多次找到农村合作联社，要求对腐烂酱品和发臭污水进行处置，但农村合作联社以“合作联合是管理资金的，不是管理废弃物的”为由，迟迟没有采取实质行动。后来，由于厂房长期无人维护，漏雨现象十分严重，造成18个水泥池中以及周围场地污水横流、污浊遍地，对周围居民的影响更加严重。在多次找农村合作联社无果的情况下，郑华生等13户居民又不断上访到市政府。几年过去了，污染问题依然得不到解决。当东台市一成立环境纠纷仲裁庭，郑华生等13户居民便把这起环境“疑难杂症”纠纷案诉讼到了仲裁庭。
　　肃静的庭审大厅，郑华生等13户居民作为申请人，首先向仲裁庭出示了近10年来污染受害的材料、照片等证据，辩护律师当庭请求仲裁庭立即责成农村合作联社及时采取有效措施，处置700余吨腐烂变臭的固体废弃物和所产生的污水。而作为被申请人的农村合作联社代表和律师则辩称，合作联社作为金融机构，主要从事资金管理等项工作，既不是污染源的制造者，也不是污染的扩散者，所以没有处置固体废弃物的义务和责任。
　　随后，双方就合作联社究竟有没有处置固体废弃物的义务和责任，展开了两轮激烈辩论。就在双方相持不下之际，仲裁庭开始着手仲裁工作。首席仲裁员吴春荣根据双方辩论情况，就“合作联社有没有处置固体废弃物的义务和责任”这一焦点，当庭宣读了我国《固体废物污染环境防治法》第三十五条规定：“产生工业固体废物的单位发生变更的，变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行”。吴春荣说，原酱品二厂把资产抵押给了农村合作联社，农村合作联社就有义务和责任来处置这批固体废弃物。
　　当庭宣读的这条法律规定，使农村合作联社的代表和律师无话可说，愿意当庭进行调解。在仲裁员的主持下，经过双方商谈确定，由农村合作联社负责尽快妥善处置这批固体废弃物，并当场签订了和解协议。
　　事后，农村合作联社很快拿出了治污方案，并通过了东台市环保局的审定，700余吨固体废弃物将全部运至沿海滩涂进行深埋无害化处置。
　　在这起环境纠纷通过仲裁庭审理结案之际，东台市环保局局长王世平介绍了东台市在全国率先设立环境纠纷仲裁庭的“来龙去脉”。
　　记者：东台市设立的环境纠纷仲裁庭，据说在全国还是第一个，你为什么会产生这样的想法呢？
　　王世平：近年来，东台市经济发展速度提升，许多工厂企业经济效益呈上升趋势，可是因环境污染引起的纠纷也在逐年递增。2004年受理因环境污染而引发的群众信访298件，2005年338件，2006年482件。我们冷静分析了环境信访居高不下的原因，除了客观存在的环境污染外，也存在对纠纷处理的力量不足、手段不硬、方式不活的问题。说到底需要创建新的调处机制，运用新手段，才能适应新形势和新要求。随后，在泰州举行环境纠纷听证会的启发下，我们萌生了运用仲裁的形式处理环境纠纷的设想。接着牵头组织人员，花了一年多的时间进行认真调研，解决了一道又一道难题，终于取得了阶段性成果。
　　记者：环境纠纷仲裁的依据是什么？环境仲裁庭由哪些机构组成，人员是如何分配的呢？
　　王世平：在我国有人事、经济合同、劳动、农村土地承包纠纷的仲裁，环境保护仲裁虽有理论性探索，但还没有实践的经验。环境纠纷仲裁运用准司法程序，在调处因环境污染侵害而引发的各类矛盾和纠纷中，独立行使环境纠纷裁决，从而保护环境、解决环境污染问题，保护当事人的合法环境权益。环境仲裁的过程，是弄清事实，分清责任，治理污染，赔偿损失，依法保护弱者的过程，也是进行环境法制教育、惩罚产生污染的排污者的过程。
　　我市的环境纠纷仲裁庭成立了一个仲裁委员会，是经过司法登记的环境纠纷专业仲裁机构。从组成人员看，聚集了我市人大、法院、司法局、政府法制办、信访局、经贸委、环保局等强势部门的主要领导，共同承担环境纠纷的调处工作。从我市颁发的《环境纠纷仲裁暂行办法》中确认了仲裁委可以作出“停止侵害；赔偿损失；恢复原状；安装污染治理设施；正常运行治污设施，确保稳定达标排放；拆除、封存产生污染的装置；停产（业）治理”裁决内容，远远超出了环保部门的职权范围。
　　环境纠纷仲裁庭由仲裁委指定仲裁员单独或组织合议庭进行环境纠纷的庭审工作，是仲裁委审理环境纠纷案件的具体实施部门，仲裁庭研究制定了《仲裁员办案规则》和《仲裁员聘用办法》，组织了仲裁员资格培训，首批聘用了部分法院离职的老庭长，同时根据案情，从环保系统聘任了部分长期在一线工作，掌握和熟悉环保法律法规和环境保护专业知识的同志担任仲裁员，颁发聘书并进行社会公示。在庭审过程中，严格参照法院开庭的程序，首席仲裁员或独立担任仲裁员必须在庭审前进行案件的调查、分析，写出详细的庭审提纲，依法进行公正、公开的审理。
　　记者：如果一方不同意裁决，会怎么处理？
　　王世平：只要有一方不履行，环保行政裁决就无效。但经过环境纠纷仲裁委员会作出的裁定书或调解书，具有同等法律效力。发生法律效力的环境纠纷仲裁裁决书、调解书，当一方不履行时，另一方当事人可以凭此裁决书申请法院强制执行。特殊的案件裁决后还可以申请法院先行执行，彻底缓解了环保部门对环境纠纷调解手段不硬，导致一些环境纠纷长期得不到有效解决的矛盾。
　　记者：环境污染纠纷在处理上和其他纠纷案件有什么不同吗？
　　王世平：我们在调研中发现，环境污染纠纷的特殊性，侵害方和被侵害方往往处于社会的不同地位，被侵害者普遍是弱势群体，与强者坐在一起协商仲裁是不大可能做到的。按照《仲裁法》的规定，双方签订协议申请仲裁，才能构成案件受理的前提。但如果我们的环境纠纷仲裁的申请完全符合《仲裁法》的一般规定，那我们的环境纠纷仲裁就会无人来申请，就没有必要搞环境纠纷仲裁。所以市政府出台的《环境纠纷仲裁暂行办法》中就规定，只要受侵害者的事实清楚，理由充分，并有法律依据，一方就可以申请仲裁委受理。本次开庭的案例已经证明，侵害方没有同时申请，我们对双方当事人发出受理通知、开庭通知后，被申请人同样聘请了律师，并委托相关人员出庭审理。
　　我市环境纠纷仲裁委员会是依法建立的独立行使环境纠纷仲裁的环保专业仲裁机构，作出的裁决书、调解书是准司法行为，具有强制力。为了从头就严格按其规范进行，我们编印了《环境纠纷仲裁手册》，将开展环境纠纷仲裁试点工作的批复、政府出台的相关文件、制定的章程、仲裁员守则以及各类文书格式印成小册子，发到每个仲裁员手中，严格执行。在案件的档案管理中，实行一案一卷一档，保持案件审理前后的历史性、真实性，经得住各方的咨询与检查。
　　记者：环保部门在环境仲裁庭中担当什么角色？
　　王世平 ：环保部门是从事政府环境管理的行政主管部门，法律赋予环保局环境违法行为的查处权和污染事故的调处权，管理的对象都是对环境产生污染的单位和个人。由于目前执法体制、社会原因、环境管理、行政执法的事项往往难以到位，责令污染企业停产要报政府批准，而且周期较长，在依法、及时、准确地调处污染纠纷过程中产生了不彻底、不到位的现象，容易造成受害群众重复上访、集体上访、越级上访。而环境纠纷仲裁手段灵活，以调解为主，不仅可以庭内调解、庭后调解，甚至在裁决书没有下达之前仍可提出调解。一经裁决或达成调解协议，就有依法履行的强制力来作保障。环境仲裁的机构不是环保局的内设机构，不受环保局行政管理的约束，是独立行使环境纠纷仲裁的机构，并对仲裁结果负责。