从全球视野看人类减灾
发布时间：2008-07-02 00:00浏览次数：
中国人民大学教授 郑功成
郑功成，中国人民大学教授，全国人大常委会委员，兼中国劳动学会副会长、中国社会保险学会副会长及多个中央部门的专家咨询委员或顾问。长期从事社会保障、灾害保险、劳动就业及与民生相关领域的研究。出版有《科学发展与共享和谐》、《关注民生——郑功成教授访谈录》、《论中国特色的社会保障道路》、《灾害经济学》、《中国灾情论》、《中国救灾保险通论》、《财产保险》等20多种著作，在国内外发表理论文章300多篇。
核心提示
●灾害是客观存在的自然与社会现象，对人类安全构成严重的威胁。
●人类自身的不当行为往往放大甚至制造新的自然灾害。
●在经济全球化背景下，灾害的复杂性与全球性色彩日益明显。
●减轻各种灾害对人类自身的威胁，是我们走向更为安全的世界的必由之路。
●谁污染谁负责、谁损害谁赔偿的原则，应当成为各国经济社会政策的基本取向。
●当代社会重要且有效的减灾对策，就是奉行国家负责与全球合作并重的原则。
5月12日发生在四川的汶川大地震，以8万多人死亡或失踪、37万多人受伤及数千亿元财产损失的惨烈后果，再次让我们民族承受了一次巨大的灾难，由此而引起我们对人类安全的更广泛而深入的思考。
我们知道，人的需求是多方面的，也是多层次的，但从人的内心出发，安全应当是人的普遍性的第一需求。然而，自古以来，各种天灾人祸一直是危及人类安全的重大因素。在经济全球化背景下，伴随着各种交流的增加与文明冲突的加剧，灾害的复杂性与全球性色彩也日益明显。因此，要想获得人类安全与和谐发展，必须减轻灾害发生的频率及其危害程度。在当代世界，从人类安全的角度讨论减灾问题和从全球的视角来探索减灾问题，显然具有十分重要的意义。
灾害：人类共同话题
灾害是客观存在的自然与社会现象，无论是自然灾害还是人为事故灾害，或者人为型的自然灾害与多因素综合作用下的灾害事件，都对人类安全构成严重的威胁。“在中国浩瀚的史籍中，经常用‘饥民遍野’、‘饿殍塞途’等描述灾害的直接后果，几乎每一页史书都浸透了各种天灾人祸肆虐的血泪。”我在研究中国社会保障历史问题时，亦发现中国数千年历史上，人民或因灾害陷入绝境，或贫病交加死于非命，其生存危机的爆发往往导致百姓铤而走险、揭竿而起，历次农民起义无一例外都是以大灾荒发生为背景，以抢米抢粮为前奏。“灾祸或战乱导致生存危机→百姓起义→动摇统治秩序→造成朝代更迭是中国的历史公例。”
具体而言，灾害造成的直接后果往往包括以下三个方面：
第一，导致人员伤亡与财富损失。每次灾害的爆发，无论大小，都以导致人员伤亡和财富损失为标志。或者说，灾害就是以损害人的生命、健康和财富为代价的自然社会现象。如1976年的唐山地震不仅让一座百万人口的城市一夜之间变成一片废墟，物质财富损失按照当时价格计算亦高达百亿元，而且直接造成24万多人死亡、16万多人重伤。而发生在2004年12月的印度洋海啸，遇难者总人数超过29.2万人。这次汶川大地震再次以巨大的人员伤亡与物质财富损失，揭示出灾害尤其是重大自然灾害的巨大破坏力。这些受害者不仅自身陷入痛苦之中，亦往往成为一个需要政府与社会帮助才能生存的群体。而财富损失产生新的贫困问题，一些地区长期处于贫困状态即是因灾害不断所导致。
第二，造成严重的心理伤害，具有很大的消极作用和负面影响。灾害在造成巨大的物质和生命及健康损失的同时，对灾区居民也会造成严重的心理伤害，这种伤害甚至超越灾区而扩展到非灾区。以唐山地震为例，灾后人们承受了巨大的身体与精神痛苦，悲伤、恐惧、忧愁、愤恨等情绪集中地反映在灾区居民身上，心理上的严重失衡，导致精神病患者、自杀者、犯罪者显著增多。唐山地震后，当地14.9％的人在看到地震后的惨状后产生不想活下去的念头，17.5％的人产生离家出走的想法，许多人对社会产生非常消极的想法。再以美国“9·11”事件为例，这起恐怖事件发生后，许多人的精神世界一度崩溃，全世界都为之悲伤，恐怖事件导致的精神恐惧症作为人为灾难的后遗症，至今在许多人的心目中仍然很严重。
第三，危害经济发展，造成社会失控。由于灾害导致劳动力减少、生产设施及供水供电供气等生产线遭受破坏，不仅造成直接的经济损失，更导致停产、停业等直接后果，并产生连带反应，给国民经济的正常运行造成重大影响。如汶川大地震就造成了多条铁路、公路受损中断，电力、通信、供水等系统大面积瘫痪，导致6443个规模以上工业企业一度停工停产，许多机关、学校、医院严重受损，部分农田和农业设施被毁，灾区经济发展受到严重影响。同时，重大灾害的发生，还通常具有一定的范围与面积，数以万计的受灾者因遭受同样的灾难而面临着同样的生活诉求，从而极易形成相应的群体运动，如果没有有力的救灾措施与引导措施，这种群体的集合就可能产生群体性的社会对抗行动，进而造成社会失控，引发严重的社会危机。唐山地震后，由于心理失衡，震后各种流言盛行并快速传播，全国甚至有约4亿人住进了防震棚，大半个中国陷入混乱。因此，非常态的灾害袭击会破坏常态的国家或社会管理，造成秩序失控与社会动乱局面。
灾害的后果及负面影响，还不止上述三个方面，但它们已经足以表明，各种灾害确实是威胁人类安全的重大因素。只要有灾害发生，尤其是重大的灾害发生，受灾者便遭受着重大打击，未受灾者也承受着心理压力，人的内心不可能和谐，社会也难以和谐。因此，在构建和谐社会与通向和谐世界的进程中，有必要将维护人的安全摆在首位，和谐社会首先应该是安全社会，和谐世界也应当首先是能够给人以安全的世界。因此，减轻各种灾害对人类的威胁，是我们走向更为安全的世界的必由之路。
灾害在人类发展中的变异
各种灾害都是威胁人类安全的重要因素。但随着经济的全球化与和平发展成为当代世界的主流，战争与政权纷争、暴力革命等威胁人类安全的传统因素在消减，而各种自然灾害、人为事故及恐怖主义、公共卫生事件等对人类安全的威胁却在持续上升。
首先，自然灾害在持续恶化。洪水、地震、台风、海啸、冰冻、干旱等自然灾害的危害范围与损害后果均较过去更加严重。如果说历史上的自然灾害完全是自然界物质运动的结果，那么，进入现代社会以后，由于人类活动的升级与范围的扩展，许多自然灾害打上了人为的烙印。在当代世界，人类自身的活动带来的气候变化，进而导致温室效应难以逆转，其结果便是自然灾害加剧。
其次，环境灾害已经成为损害人类安全的重大灾害。历史上的灾害多为传统型自然灾害，但工业化以来的历史表明，主要因人类自身不当的生产与生活活动导致的各种环境灾害在持续加剧。在国际上，除少数发达国家的环境在经历一个污染—治理过程后得到较好的保护外，绝大多数国家尤其是近几十年来工业化进程加快的发展中国家，其环境状况客观上在持续恶化，干净的水、清新的空气已经成为奢侈品。在我国，工业污染已经使我国成为世界第三大酸雨区；沿海工业城市的污染，使赤潮成为危害沿海渔业生产和破坏海洋资源的元凶；水土流失面积在扩大，乱采滥挖和工程建设导致滑坡灾害与泥石流灾害不再罕见；一些生产行为则在放大洪水灾害与地震灾害的损害后果……环境灾害作为人类行为导致的灾害，具有异常深刻的社会属性，它是人为原因导致的典型的灾害变异现象，也是可以直接跨越国境的全球性灾变，值得引起高度重视。
再次，工业灾害全面爆发。在全球范围内，尽管发达国家因工业化的成熟而进入了工业灾害下降并趋向平稳的时期，但发展中国家的工业化进程在加快，带来的全球范围内工业化进程的加快，使工业灾害呈加剧之势。伴随着工业化进程而来的是各种矿难、工伤事故、职业病及工业污染等的大规模爆发。以显性的工伤事故与持续的职业病为特征的工业灾害，已经构成了全球性的灾害，并正在直接危害着数以亿计人的生命与健康安全。
此外，恐怖主义、公共卫生事件等新型灾害日益成为威胁人类安全的重大因素。由于文明冲突与发展失衡，以及一些非传统因素的影响，恐怖主义已经成为人类必须认真应对的人为灾害，2001年9月发生在美国的“9·11”事件是一个重要标志，它表明恐怖事件所造成的危害后果不仅可以与任何重大的自然灾害比拟，而且导致的精神恐怖与压力更大。而伴随全球化进程及传导机制的进化，公共卫生事件亦较历史上的传染性疾病更易失去控制，2003年春发生在中国境内的“非典事件”不仅考验着政府的管治能力，而且造成了全国范围内的精神恐惧，严重威胁到人的安全。一些新的病种还在不断产生，让人类防不胜防。
综上可见，灾害确实在持续发展与变异之中。中国近三十年的高速发展，已经消除和化解了许多原有的危害人的安全的因素（如饥饿），但随着经济社会的发展与工业化进程的加快，新的安全隐患和安全风险也在加速扩张。因此，人类在发展，灾害也在发展，并日益呈现出全面性、深刻性与复杂性。
人类减灾需要“双管齐下”
客观而论，自然灾害是不以人的主观意志为转移的，但进入工业社会以后，人类的行为（包括生产方式与生活方式）对自然灾害的消长又产生着重大影响。
灾害问题的恶化与变异，原因是多方面的。但主要的不外乎是自然变化、人为因素及文明的冲突。其一，沧海变桑田，自然灾害的发生与自然环境的变化关系极大，中国自然灾害的频繁发生，不仅与幅员辽阔及相应的地质结构、地理分布、海洋环境等密切相关，而且不可避免地与生产发展与国家建设所带来的自然环境的变化直接相关。其二，人类在由农业社会向现代工业文明迈进的过程中，各种活动不仅加剧着自然灾害的发生与危害，而且也直接制造着各种事故灾害。例如，丝绸之路已经成为历史，但沙漠化却不全是历史；洪水、干旱是自然灾害，而水患、旱灾的日趋严重却不能完全归罪于自然。中外的实践表明，发展其实是一把双刃剑，既促使着财富增长与社会进步，也必然对原有的自然界及其运动产生负面影响。其三，人类自身的不当行为更是直接制造并放大着各种灾害。正常的发展虽然对自然环境造成一定的影响，但这种影响一般是可以控制并有可能朝着良性方向发展的；而人类自身的不当行为则往往构成放大自然灾害甚至制造新的自然灾害的直接后果。其四，对灾害的管理不力或者失当，同样会放大灾害及其危害后果。其五，全球范围内的文明冲突与极端主义者的恐怖行为，同样在不断制造着人为灾难，对人类安全的威胁正在持续加重。可见，尽管战争与军事行动、暴力革命、社会动乱等传统的威胁人类安全的因素在持续下降，但影响灾害的因素却日益复杂化与深刻化。因此，我们特别要提高对减灾的重视程度。
虽然减轻灾害作为人类维护自身安全并寻求和谐发展之路的必需举措，已经引起了各国政府的高度重视。但要取得切实的成效，还需要从利益机制的正面诱导和公共责任的道德牵引两个方面“双管齐下”，因为灾害问题的恶化，实质上是经济利益纷争与人的自利取向的必然结果。因此，必须重塑利益分配机制与全球公共道德，改良传统生产方式及其传导机制，掀起天人和谐的健康生活运动，而这些都需要强有力的制度安排与政策牵引，需要各国政府与人民共同努力。
一方面，必须确立合理而有效的利益引导机制，通过财政税收及相关利益机制的建立，引导人们自觉地将减灾纳入到生产与生活之中。让安全生产者有利可图，让制造或者放大灾害者加倍受损，谁污染谁负责、谁损害谁赔偿，应当成为各国经济社会政策的基本取向。只有这样，才能促使生产者改变传统的、落后的生产方式及其传导机制，才能更多地考虑兼顾公共利益与长远利益，才能真正将减轻各种灾害事故作为自觉承担的责任。如果合理的利益引导机制得到确立，灾害的发展势头必定会得到有效遏制。
另一方面，必须在全球范围内确立新的公共道德，在经济全球化背景下尤其需要提高跨国公司的公共道德标准，将不转移污染、不转移灾害作为全球经济合作的公共道德准则，将减轻灾害或者致灾因素作为全球贸易普遍考虑的因素，并掀起企业的社会责任运动，倡导环境保护主义、反对奢侈浪费等。如果能够形成全球新的公共道德，并在这种公共道德的牵引下形成优良的全球性的减灾氛围，必然有利于推进全球减灾事业，进而取得有效的减灾成果。
国家负责与全球合作
在经济全球化背景下，灾害问题其实已经在国与国之间传递。当代社会重要且有效的减灾对策，就是奉行国家负责与全球合作并重的原则。
强调国家负责，是由于灾害发生、发展及其危害后果通常是以主权国家为范围的，同时也只有主权国家采取切实的行动才能真正取得减灾的效果。高度重视对自然灾害的防范并有相应的处理机制，坚持经济发展与保护环境相结合、人与自然和谐相处的发展理念，构建高效的自然灾害应急机制，改革完善自然灾害救济体系，在现阶段不仅必要而且具有紧迫性。
在国家负责的层面，我主张确立标本兼治的减灾理念，将减灾活动真正纳入国民经济与社会发展中长期规划，尽快构建高效的灾害管理机制，进一步完善救灾体制。国家应当确立减轻灾害的中长期目标并建立相应的评估指标体系，包括减灾投入计划(如占GDP比和占国家财政支出比)、大型减灾工程计划、灾害损失控制指标、应付重大自然灾害的战略物资储备计划、受灾地区社会秩序管理。在处理灾害事件时，坚持以人为本，将控制人员伤亡作为减灾的首要目标。同时必须摒弃以牺牲环境为发展经济的代价的传统发展模式，倡导循环经济、可再生能源、清洁生产等新型经济发展观念并大力实践，淘汰高消耗、高污染、高排放等落后产能及生产活动，实现经济发展与保护环境的有机结合，还应当将不断改善环境作为社会发展的重要指标。整治环境污染、防止水土流失、保护草原湖泊、合理规划经济建设项目、大兴植树造林，等等，均应当成为我国未来发展长期奉行的行为准则。
经济全球化的快速发展，带来的一个很重要且深刻的变化，就是灾害问题的全球性特征日益明显。灾害事件越来越广泛地具有了国际性的色彩或者来自国外的致因，一些重大的灾害事件亦非一个国家可以控制。如印度洋海啸，同时损害着多个国家，没有全球范围的合作，灾害的影响便不可能得到抑制，中国当时不仅政府向受灾国家提供人道主义的援助，而且民间的捐献也数以亿元计。2003年发生在中国境内的“非典”事件，亦因世界卫生组织等的帮助而使效果更好。因此，无论是从人道主义与共同发展的主题出发，还是从灾害属性的国际化与灾害事件及其影响的国际化出发，都决定了减轻灾害需要全球合作。全球合作减灾的思路应该从以下几方面进行：
构建和谐世界，让人类变得更加安全成为全球共识。换言之，不仅需要构建和谐社会还需要将主权国的和谐社会延伸至整个世界，这种共识将能够减少乃至消除战争及其他一些类似战争的行为，同时会引导新兴工业化道路成为全球经济发展的共同取向，而跨国公司也不能再简单地将低级或者传统工业向发展中国家转移，而是在走向全球的同时加入新型工业化和减灾的内涵，彻底避免产业转移变成灾害链条转移。
构建相应的协商机制与文明对话机制。通过双边、多边协商机制，谋求全球共同发展的目标；通过平等的文明对话，缓和消除宗教对抗等。
赋予全球合作新内容、新途径、新方式。全球减灾合作的内容应当包括传统灾害与非传统灾害，在继续重视政府合作的同时，还应高度重视国际组织尤其是非政府组织之间的合作，因为非政府组织正在成为资源丰厚、技术先进的重要减灾力量。全球减灾合作的方式应当由经济领域扩展到政治、军事、外交乃至文化领域，多层次的立体型的全球合作应当成为全球减灾合作的必然取向。
发达国家应当承担更直接的、更大的责任。尽管灾害问题是全球性问题，维护人类安全是世界各国的共同责任，但发达国家无疑责任更大。一方面，发达国家对世界环境的影响重大，人均消耗资源的水平超高，从而是全球灾害问题的放大性因素；另一方面，发达国家财力强盛、技术先进，可以且应当在全球减灾事业中发挥出重大的作用。如果各国能够达成减轻灾害与追求安全世界的高度共识，并采取步调协调的统一行动，当代世界必然会走向安全世界。