解读《江苏省地质环境保护条例》
为了全面做好地质环境保护工作，促进全省经济社会的可持续发展，扎实推进生态省建设，省十一届人大常委会第五次会议审议通过了《江苏省地质环境保护条例》，并将于2009年3月1日起施行。
地质环境保护是一个相对较新的领域，目前国家还没有专门的法律、行政法规对之进行规范，只是在少数法律和行政法规中对之偶有涉及，而且实际工作中对地质环境的内涵、外延及其相关管理和保护制度等在认识上并不完全一致。我省有关地方性法规和政府规章的相关内容也较为薄弱，有些已不能适应目前地质环境保护工作的现实状况。从全省态势来看，我省地质环境条件本身就比较脆弱，随着经济的快速发展和工业化、城市化进程的加快推进，对资源的需求不断加大，地质环境保护的难度和压力也随之增大，出现了一系列的地质环境问题：如，矿山生态环境保护的形势日益严峻；山体资源的保护刻不容缓；地质遗迹的保护有待加强；地质灾害防治的形势有恶化的趋势等，上述问题的存在亟需通过法律层面的制度规范加以解决。
界定地质环境概念，明确保护范围
长期以来，对地质环境的理解并不一致。为了统一认识，推进实际工作，条例立足本省实际，同时参照了外省的相关规定，将地质环境界定为“影响人类生存和发展的岩体、土体、矿藏、地下水等地质要素和地质作用的总和”。将条例的适用范围明确为“本行政区域内的矿山地质环境保护、山体资源保护、地质遗迹保护、地质灾害防治以及其他与地质环境保护有关的活动”。
强化政府责任
审议中很多委员提出，在地质环境保护工作中应当发挥政府的主导作用，在资金安排、地质灾害的预防预测、废弃矿山的恢复治理等方面予以扶持，另外要加大对地方政府及其职能部门违法行为的追究。
为此，条例确立了相关的管理制度，规定政府对地质环境质量负责，应当制定规划、建立责任制和相关机制，在预算安排方面予以保障，建立稳定可靠的资金渠道。
根据条例确立的“谁开发谁保护、谁破坏谁治理”的原则，严格界定政府和相关责任人的义务，并落实资金安排。对条例实施前废弃矿山的环境恢复和治理，能够确定责任人的，由矿山所在地国土资源主管部门督促其依法恢复和治理；不能确定责任人的，由矿山所在地县级人民政府组织恢复治理，所需经费由省、设区的市、县（市、区）人民政府安排。另外，需要指出的是，上述规定并不排除实际工作中已经存在的由政府主导、社会参与、市场化运作的模式，从调研的情况看，我省盱眙等地在这方面已经探索出了一条成功的路子，该县由于历史原因存在大量废弃矿山，通过出台扶持政策鼓励社会力量出资并进行恢复治理取得了不俗的成效，既解决了政府治理资金不足的问题，也发挥了社会力量的积极性，实现了“双赢”，同时也得到了社会公众的普遍认可，这一经验在全省具有典型的示范意义。为此，《条例》规定，县级以上地方人民政府应当采取措施，鼓励单位和个人对废弃矿山的地质环境进行恢复和治理。目的在于希望借此发挥有益经验的放大效应，同时也和《条例》确立的“谁投资谁受益”的原则相对应。
条例规定，对地质灾害防治规划确定的地面沉降和岩溶地面塌陷易发区，省水行政主管部门应当会同国土资源、建设等行政主管部门依法划定地下水禁止开采区或者限制开采区。在限制开采区开采地下水实行总量控制，开采总量不得超过允许开采量。允许开采量由省水行政主管部门会同省国土资源主管部门根据地下水开采状况、地下水位变化、地面沉降及其他地质灾害、地表水源替代等情况确定。
调研过程中，很多地方反映，对因自然因素造成的地质灾害往往组织治理的责任主体不明、治理费用难以落实。据此，条例规定，因自然因素造成的地质灾害，按照下列规定组织治理：（一）大型地质灾害，由省国土资源主管部门会同灾害发生地的设区的市人民政府组织治理；（二）中型地质灾害，由设区的市国土资源主管部门会同灾害发生地的县（市、区）人民政府组织治理；（三）小型地质灾害，由灾害发生地的县（市）国土资源主管部门组织治理，或者由设区的市国土资源主管部门会同灾害发生地的区人民政府组织治理。因自然因素造成的地质灾害所需治理经费，按照国家规定纳入财政预算。
加大对地方政府及其职能部门的责任追究，并放在法律责任部分的第一层次。条例第四十条对地方政府及其职能部门的工作人员在地质环境保护工作中的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为作了细化规定。
明确责任人法定义务
在地质环境保护工作中，相关责任人的义务厘定不清、职责界定不明是困扰相关工作切实推进的难点热点问题，对此，条例作出了针对性较强的规定。
针对有的在建和已投产矿山企业重建设、轻治理，普遍存在未编制矿山地质环境保护与综合治理方案的情况，条例要求，在建和已投产的矿山企业，未编制矿山地质环境保护与综合治理方案的，采矿权人应当在国土资源主管部门规定的期限内委托具有相应资质的单位编制，并报原采矿许可机关批准后实施。
为了进一步明确保证金制度的内容，规范矿山环境恢复治理保证金的使用，条例规定，采矿权人对矿山地质环境进行恢复和治理，经验收达到规定标准的，矿山环境恢复治理保证金予以返还，边开采边治理的可以分阶段按比例返还；拒不恢复和治理的，矿山环境恢复治理保证金不予返还，由县级人民政府使用该保证金组织进行矿山地质环境恢复和治理，恢复和治理费用超过该保证金的部分由采矿权人承担。这一制度设立的初衷便是细化国家和我省对矿山环境恢复治理保证金制度的相关规定，最大程度地发挥其应有的功能，鼓励和促使采矿权人对矿山地质环境进行恢复和治理。
为体现本条例确立的“谁开发谁保护、谁破坏谁治理”的原则，准确界定政府责任，杜绝由政府大包大揽、统一“买单”的不合理现象，解决面广量大的废弃矿山的恢复和治理这一历史遗留的棘手问题，条例明确，对本条例实施前废弃矿山的地质环境恢复和治理，能够确定责任人的，由矿山所在地国土资源主管部门督促其依法恢复和治理。这里把责任人的恢复和治理义务放在第一位。
针对有的委员提出的有关建设单位在建设过程中应当配套建设地质灾害治理工程，切实防止地质灾害发生的意见，条例明确，对经地质灾害危险性评估认为可能引发地质灾害或者可能遭受地质灾害危害的建设工程，应当配套建设地质灾害治理工程。地质灾害治理工程的设计、施工和验收应当与主体工程的设计、施工、验收同时进行。在工程建设过程中，建设单位应当采取防治措施，防止地质灾害的发生。
根据有的委员提出的对不履行矿山地质环境恢复和治理义务的情形应当从严掌握，设定法律责任的意见，条例对采矿权人在采矿过程中、停办或者关闭矿山前不履行有关矿山地质环境恢复和治理义务的，规定由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正，处以二万元以上十万元以下罚款；情节严重的，吊销采矿许可证。
对山体资源进行特殊保护
山珍石少是我省的特殊省情。为了切实保护好我省珍贵的山体资源，条例划定了山体资源特殊保护区的范围，并且规定了相应的禁止行为，对部分禁止行为区分不同的性质和危害程度分别设定了法律责任。
条例第二十四条规定了在山体资源特殊保护区以外的山地丘陵实行限制性开山采石，第二十五条根据我省目前交通、水利等工程建设的实际情况，规定“交通、水利等工程建设确需开山切坡，以及山体资源特殊保护区内的水库除险加固确需取土的，建设单位应当在工程竣工前，对被破坏的山体进行修复治理。”