【小金库治理】工作简报第17期
“小金库”治理工作政策问答
（五）
一、关于对“小金库”违法行为进行惩处的方式问题
中央《意见》与《实施办法》都明确提出，对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。根据我国现行的法律、法规，以及党的有关纪律规定，目前的主要方式有处理、行政处罚、党纪政纪处分以及组织处理。
处理：是指财政违法行为的执法主体对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施。对于财政违法行为，无论是否给予行政处罚、行政处分，都应区别情况采取及时、有效的处理措施，这样才能避免造成更大的损失。《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为的处理措施基本可分为
（1）责令改正（责令停止执行）；
（2）调整有关会计账目（调整有关预算科目或预算级次）；
（3）收缴应当上缴的财政收入；
（4）限期退还违法所得（限期退还被侵占的国有资产）；
（5）追回有关财政资金（国家建设资金）；
（6）暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项（核减或停止拨付工程投资）；
（7）销毁非法印制的票据或撤消非法账户。
行政处罚：是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，依法对行为相对人违反法律而尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其其他形式的法律制裁的具体行政行为。《中华人民共和国行政处罚法》是该行为的法律规范。《财政违法行为处罚处分条例》中，行政处罚种类主要包括：
（1）警告；
（2）通报批评；
（3）罚款；
（4）没收违法所得；
（5）公告。
此外，根据《会计法》的规定，对违反《会计法》的有关会计人员，县级以上人民政府财政部门有权吊销其会计从业资格证书。《注册会计师法》规定，省级以上人民政府财政部门对违法会计师事务所或注册会计师有权：暂停其执行业务、撤销会计师事务所、吊销注册会计师证书等。
根据《中华人民共和国行政处罚法》要特别说明三点：
一是《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。
二是《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
三是《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
党纪政纪处分：是指党的机关、国家行政机关依法对违反党的纪律或行政纪律的中共党员、国家公务员，依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。
《中国共产党纪律处分条例》（中发?2003?18号）对党员的纪律处分划分为：
（1）警告；
（2）严重警告；
（3）撤销党内职务；
（4）留党察看；
（5）开除党籍。
《行政监察法》和《公务员法》规定，政纪（行政）处分包括：
（1）警告；
（2）记过；
（3）记大过；
（4）降级；
（5）撤职；
（6）开除。
实施行政处分的主体是监察机关和任命机关。
为进一步明确职责、落实政策，中央纪委、监察部已经研究制定并即将下发《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》，对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，严肃追究责任。
组织处理：根据中央有关文件精神，组织处理是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违犯党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。组织处理的方式有三种：
（1）停职，即暂时停止履行职务，检查反省问题；
（2）调整，即调离现工作岗位；
（3）免职，即免去或者建议免去担任的党内外领导职务。以上组织处理方式可以单独使用，也可以合并使用。
中央《意见》与《实施办法》中明确规定：自《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。
二、设立“小金库”违法行为处理处罚法律依据
（一）1999年修订后的《会计法》第十六条规定：各单位实际发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账薄登记、核算。
同时，第四十二条规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位给予行政处分：
1、不依法设置会计账簿的；
2、私设会计账簿的；
3、未按照规定填制、取得原始凭证或者填制、取得原始凭证不符合规定的；
4、以未经审核的会计凭证为依据登记会计账簿或者登记会计账簿不符合规定的；
5、随意变更会计处理方法的；
6、向不同的会计资料使用者提供的财务会计报告编制依据不一致的；
7、未按照规定使用会计记录文字或者记账本位币的；
8、未按照规定保管会计资料，致使会计资料毁损、灭失的；
9、未按照规定建立并实施单位内部会计监督制度或者拒绝依法实施的监督或者不如实提供有关会计资料及有关情况的；
10、任用会计人员不符合本法规定的。
（二）2001年修订后的《税收征管法》第六十三条规定：
纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（三）2005年2月起实施的《财政违法行为处罚处分条例》第十七条规定：
单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上５万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上２万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
此外，对设立“小金库”违法行为进行处理、处罚、党纪政纪处分或组织处理，还涉及众多法律、法规或规定，如《中华人民共和国行政处罚法》、《公务员法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第281号）、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）、财政部审计署 监察部 最高人民检察院《关于严肃追究扰乱财经秩序违法违纪人员责任的通知》（财监字［1998］4号）、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）、中共中央纪委、监察部关于印发《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》的通知（中纪发[2001]6号），以及即将下发《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》，等。
需要特别指出的是，1995年全国清理“小金库”时，国务院转发了财政部、审计署、中国人民银行的文件，并对“小金库”问题设立了处理、处罚规定，目前还没有明确取消。但根据《立法法》“上位法高于下位法”的规定，《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》已从法律层次替代了该规定。