处罚种类应严格依据法律规定
编者按
近年来，环境执法成为环境保护工作的重要手段和主要抓手，环境案件的处理是否到位，直接关系着环境执法工作能否有效开展。但是，在基层环境执法尤其是环境违法处罚实践中，处罚力度、法律适用、事实认定等方面的把握和处理，往往存在不少争议。
为更好地指导基层环境执法，本报特与环境保护部环境监察局联合，征集近年发生的、在执法实践中常见的、具有典型性、存在疑难或者争议的执法案例及案例评析。期待通过对这些疑难典型案例的分析，与广大环境执法人员共同探讨执法的难点与不足，更好地推进环境执法工作。
一、基本案情和审理过程
某纸业公司长期采用化学制浆从事生产，被列为A省“一控双达标”重点企业。C县政府发布了《关于对未按期完成环保治理任务的重点污染企业进行处理的决定》，要求此公司“若要恢复生产，必须停止化学制浆，落实终端废水环保措施，治理达标，经环保部门验收认可”。
2001年4月1日，C 县环保局查实此公司擅自恢复化学制浆，依据《A省环境保护条例》第五十条“不执行限期治理决定”和《A省环境保护奖励与处罚办法》第二十一条“逾期未完成限期治理任务的，处两万元以上10万元以下的罚款”的规定，罚款两万元。
2001年6月28日，B 市环保局发现这家公司采用化学制浆，造纸黑液及废水泡沫未进行任何处理直接外排，所排废水COD和悬浮物浓度超过国家规定的排放标准，违反了《A省环境保护条例》第四十二条“禁止以不正当方式排放污染物规避治理污染责任”的规定。
B市环保局依据《A省环境保护奖励与处罚办法》第十六条“以不正当的方式排放污染物的，责令限期改正，处5000元以上两万元以下的罚款；情节严重，造成环境污染或危害的，处两万元以上10万元以下的罚款”的规定，做出如下处罚:1.严格执行《C县人民政府关于对未按期完成环保治理任务的重点污染企业进行处理的决定》的要求；2.罚款10万元。
这家公司不服，申请行政复议，理由如下:1.公司基本停止了化学制浆，这次是因废钞票油墨多只得临时采用化学制浆方法销毁。2.排放口只有一个，不存在“以不正当的方式排放污染物”的事实。3.C 县环保局曾罚款两万元，而B市环保局又在同一排污口以同样的理由罚款10万元，属于重复处罚。
B市环保局答辩如下:1.不论用麦草、竹料还是用废钞票进行化学制浆，都不能否定其行为的违法性。2.此公司无任何污染治理设施。3.此公司混淆了“同一违法行为”和“同一性质的违法行为”。在C县环保局处罚后，这家公司并未按要求“立即停止化学制浆，抓紧落实污染治理”，而是拒不改正违法行为，属屡犯，应从重处罚。
A省环保局审理后做出复议决定:1.B 市环保局《行政处罚决定书》规定的第一项处罚，即“严格执行《C县人民政府关于对未按期完成环保治理任务的重点污染企业进行处理的决定》的要求”，既非法定处罚种类，也无法定依据，予以撤销；2.B 市环保局《行政处罚决定书》规定的第二项处罚，即“罚款10万元”，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维持。
二、案件涉及的法律问题
1.“严格执行《C县人民政府关于对未按期完成环保治理任务的重点污染企业进行处理的决定的通知》的要求”是否为法定处罚种类？有无法律依据？
行政处罚种类即行政处罚的具体形式，《中华人民共和国行政处罚法》第八条采取列举法与概括法相结合的方式予以了明确:一是列举了行政处罚的6种形式，即警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；二是其他法律和行政法规规定的其他行政处罚种类。除了上述两种情形外，地方性法规、规章及其以下文件自行创设的行政处罚种类，都不是合法的行政处罚种类。
本案中，B 市环保局《行政处罚决定书》规定的第一项处罚，即“严格执行《C县人民政府关于对未按期完成环保治理任务的重点污染企业进行处理的决定》的要求”，没有法定依据，并且不是《中华人民共和国行政处罚法》及环境保护法律、法规设定的行政处罚种类，依法应予撤销。
2.C 县环保局和B市环保局先后对这家纸业公司实施处罚是否构成了对同一个违法行为的重复处罚？
《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。如果C县环保局和B市环保局先后对此公司的同一个违法行为实施罚款，就违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定，依法应撤销其一。
一个具体的违法行为，由违法的主体、时间、地点、行为方式和违反的法律规范等诸多要素构成。此案中，C 县环保局处罚决定书认定的违法行为是此纸业公司未按照规定完成限期治理任务、擅自恢复生产和化学制浆，而B市环保局处罚决定书认定的违法行为则是这家公司超标排污造成环境污染。
不难看出，两份处罚决定书所认定的违法行为，一是行为方式不同，分别为恢复生产和化学制浆、废水超标外排；二是行为时间不同，恢复生产和化学制浆在前，废水超标准外排在后。行为时间和行为方式的不同，决定了此公司实施了两个违法行为而非一个违法行为，理应分别处罚。C县环保局和A省环保局分别对这两个违法行为处以罚款，绝非对同一个违法行为的重复处罚。
此外，此公司的两个违法行为所违反的法律规范也不同，分别违反的是有关限期治理的法律规定和有关污染治理的法律规定；实施处罚的适用条款也不同，分别为《A省环境保护条例》第五十条和《A省环境保护奖励与处罚办法》第二十一条、《A省环境保护奖励与处罚办法》第十六条。