编者按
江苏省南京市环保局根据国务院推行依法行政的要求和环境保护部规范行政处罚自由裁量权的指导意见，创造性地开展了环保行政处罚自由裁量辅助决策系统(以下简称“辅助决策系统”)的研发。他们主动自我加压并约束自身的权力，将数学、电子、信息等高科技与执法实践进行了高度融合。
本版稿件对环保行政处罚自由裁量辅助决策系统的技术问题进行了介绍，对规范自由裁量权的相关问题、企业及各方的看法进行了采访，希望能促进各地规范执法和自由裁量，更富于创造性地开展环保工作。
系统详解
系统创新性在哪里？
采用二维处罚，将文字描述、法律条款、资料基础定量化，建立数字模型
一维与二维有何区别？
就全国而言，目前环保部门规范自由裁量权时采用的基本都是一维的方式，即将法律规定划分等级后，单一地进行对号入座。如规定排放污水后超标一倍罚一万，超标两倍罚两万等。这种方式被称为穷举法。
“穷举法的不合理处在于，没有综合考虑违法的各因素。以污水排放超标而言，排放的量有多少？如果下游是水源地，造成水源污染怎么算？偷排、漏排、事故性排放怎么区分？是否有及时的补救行为？是否存在多次违法现象等。”南京市环保局办公室副主任李文青对记者解释道。
如果没有科学地考虑这些因素，即便拆分很细，也还是穷举法，即对号入座法。对号入座的思路不会有大的突破。因为一对一不仅不科学，而且很生硬，缺少对现实诸多变化和差异因素的考量，丧失了执法的弹性，使执法中容易出现“合法不合理，合情不合理，合理不合法”等情况。
那么，二维的概念又是什么呢？南京市环境监察支队办公室副主任柳伟说:“就是违法行为与处罚不是一对一的关系，而是综合各种‘个案’因素后进行交叉重合的结果。系统比较好地根据违法情节、后果、时间、地点以及当时的态势、影响，再综合社会情况、当事人客观情况等，进行科学的判断和计算，最大限度地做到处罚的合情、合理、合法，并且可解释。”
基准怎么得到的？
数字模型的概念并不是所有因素的简单均衡、平均和叠加，那么，这些因素又是如何与数学进行结合的呢？
参与研发的南京大学数学系教授邱建贤说:“自然科学和社会科学的结合是大的趋势。怎样把环境执法自由裁量进行定量，怎么把文字描述、法律条款、资料基础定量化，怎么能从文字到数字模型？这其实也是数学运用上的突破。”
邱建贤进一步解释说，他们通过建立一个合理简便的数学模型，从错综复杂、千变万化的行政处罚中，抽象出内在的固有规律，对应刻画出从违规行为到造成结果引发的行政处罚力度。
在这两年里，邱建贤与他的同事、学生一道，将环保局提供的原始资料和数据进行积累后，构成参数来源，确定函数类型，通过它们进行拆分、梳理、填补后，形成表格和曲线，再进行数据繁衍，变成一个很大的数和无数种可能，再来通过执法实践进行检验和修正。
“这样形成的数字模型与现实执法互相作用，我们再把实际运用中大量的反馈数据，作为参数调整的依据。”邱建贤说。
系统是怎么起作用的？
建立数字化行政处罚裁量基准制度，起到计算器、工具书和资料库的作用
二维架构如何搭建？
“辅助决策系统”在搭建二维架构时，为划分处罚档次，从处罚方式上归纳为固定倍率式、数值数距式、倍率数距式、数值封顶式等6种；从计算方法上又分为处罚金额、比例、倍数3种。将违法事实分为“无、轻微、一般、较重、严重、特别严重”6个等级。
随后，他们进行了二维拆分。即先将每一个环境违法事实都拆分为违法行为和违法后果，然后将每一个违法行为和违法后果又拆分为若干个子行为和子后果，再通过将若干个子行为和子后果分别叠加，分别形成总行为和总后果。
最后，确定程度等级。经过对总行为和总后果的叠加，形成违法事实的等级。
为了保证确定程度等级的科学性和合理性，还要在对总行为和总后果的叠加后加入权重、比例等因素(详见图一)。通过这个模型显示的组合，可以将不同情节、后果的违法行为进行有机组合，得出处罚裁量。
裁量因素有哪些？
确定具体的裁量因素，是建立环保数字化行政处罚裁量基准制度的核心内容。
“辅助决策系统”将处罚裁量因素分为三大类:一类是“共性裁量因素”，主要包括环境污染、生态破坏、社会影响等；一类是“个性裁量因素”，主要包括与行政处罚权力相对应的具体违法事实；还有一类是“修正裁量因素”，主要包括地区差异、违法记录、承受能力、补救改正等情况。
确定上述具体裁量因素，可通过案例分析法、抽样调查法、理性预测法、经验借鉴法等方法完成，以保证裁量因素的准确性。
运作流程怎么固化？
建立数字化行政处罚裁量基准制度，必须通过计算机实现。就是要借助于计算机软件编程，将行政处罚裁量基准制度的数学模型固化，并通过计算机运行得出唯一参数(其运算过程见图二)。
对执法有何作用？
“辅助决策系统”为行政执法人员开展行政执法工作提供了许多方便，据研发人员介绍，其主要是能够起到计算器、工具书和资料库的作用:
一台辅助决策的计算器。将调查掌握的违法事实，通过计算机判别违法行为、后果，计算出处罚参数，为行政执法人员提供一台便捷、高效的“计算器”。
一本引导执法的工具书。以执法需要为出发点，通过系统全面调查、分析、收集、整理执法人员执法过程中所需的信息，为执法人员规范行使行政执法权力提供一部简便、实用的工具书。
一个汇总信息的资料库。通过系统的推广运行，搜集汇总执法信息，形成一个覆盖环保行业的资料库。
运行中仍然存在几点疑问
人治和机治的关系、哪些结果能公开还需确定
“辅助决策系统”并非“放之四海而皆准”，也不是所有的环保行政处罚难题通过系统都能迎刃而解。它是权力阳光下规范行政处罚决策的辅助手段。
人与系统是什么关系？
“辅助决策系统”在行政处罚工作中还是新生事物，那么人与系统是一种什么样的关系？系统裁量是否等同于最终裁量？为什么要称之为“辅助决策系统”？
对此，南京市环保局纪委书记叶曦露说，行政处罚是一项非常复杂的工作，单一地通过“人治”或“机治”，都不能达到预期的效果。只有形成“人为主、机为辅，人机结合”的格局，使人与计算机相互辅助、相互限制，才能达到科学规范执法者行政权力的目的。要用系统为行政处罚裁量提供决策依据，这正是系统名称最终确定的原因。
系统裁量与会议裁量关系如何？
对于系统裁量与最终正确处理系统裁量与会议裁量的关系，柳伟说，由于具体裁量因素的确定受各种条件和情况的限制，不可能做到尽善尽美。因此，现阶段建立数字化行政处罚裁量基准制度，可设计两个流程来进行裁量参数的计算。
他解释说，我们一方面通过在计算机界面上勾选相应的裁量因素，得出违法事实子行为、子后果和总行为、总后果的等级，计算出处罚参数，称为“系统裁量”。这种流程主要适用于一般处罚事项。
另一方面，要通过集体议定违法事实子行为、子后果和总行为、总后果的等级，计算出处罚参数，此称为会议裁量。这种流程往往适用于一些复杂的处罚事项。这两个流程的主要区别在于对裁量因素确定的方法不同，既可以单独使用，也可以相互印证使用。
系统是否友好？能否公开？
“辅助决策系统”的开放性如何？是否能方便地为其他地区环保部门或执法部门所用？
据介绍，环保行政处罚裁量计算方法的原理，不仅适用于南京市环保系统，也适用于其他地区环保部门，还适用于工商、税务、卫生等执法部门。
“辅助决策系统”设置了10个处罚基础函数值，供不同地区选用(南京市设为中档)，并预留了与有关执法部门衔接的接口。这不但可以实现环保部门与其他执法部门联网联动，而且不同地区的环保部门和不同类型的行政执法部门，只要调整和完善相关法律法规、处罚事项、裁量因素，也能建立起自己的数字化行政处罚裁量基准制度。
记者询问，此系统打算以何种方式进行知识产权的保护时，叶曦露说，我们已经着手申报南京市科技进步奖，并着手进行计算机软件著作权登记。
对于企业提出的希望系统能做到公开和可查询的要求，目前研发方正在进一步研讨。
环境保护部法规司负责人说，系统使用首先是要求自我规范，而且规范的过程和细节必须公开、透明。至于系统公开的程度，哪些过程可以公开，哪些结果可以公开；公开后涉及到系统的外部，比如说涉及到与银行、工商、税务等其他部门之间的相互关联，这些问题则需要进行综合考虑。
他认为，对自由裁量计算器计算后的结果能不能公开也要考虑，对于公开的正面和负面影响应进行评估和说明。
“对研究成果的运用效果适时进行后评估。”他建议，可邀请第三方对系统进行后评估，评估形式也可以多样化。
图一:系统的原形——自由裁量“二维数组”示意图。
图二:这一系统将行政处罚裁量基准制度的数学模型固化，并通过计算机运行得出唯一参数，图为运算过程示意图。
各方声音
要不要规范自由裁量权？
减少同案不同罚，增强执法的公平性、公正性
记者在采访中了解到，目前，国内法学界对要不要规范自由裁量权、如何规范自由裁量权尚存在争议。
我国行政法学专家、北京大学教授姜明安说:“裁量权是法律、法规赋予行政机关及其工作人员保证个案公正的临机处置、便宜行事的权力。如果把这个裁量权控制死了，不仅违反立法目的，更会牺牲个案公正。”
但也有法律界人士认为:“法律赋予执法者自由裁量的权力，是赋予一个团队，赋予一个标准的执法者，赋予一个能完全了解法律、法规，并充分理解法律意图的标准、公正的执法人。这种人一般只可能存在于真空状态中，而不是一个对法律知识掌握不全面、生存在人情社会的关系网中的人。”
的确，基层环境执法人员和管理者常常面临“顶得住的站不住，站得住的顶不住”的窘状，而公众对执法不严、滥用自由裁量权也有微词。
综观我国的执法现状，虽然法律、法规给了执法者根据空间、地域、人等差异合理调整执法结果的权力，以达到“因地制宜、实事求是”的目的，但现实是，基层执法人员往往难以精准地把握法律意图，难以克服诸多人情因素的影响，难以体现执法的刚性。
南京市“环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”正是通过将法律条文细化，使模糊的规定明确化，宽泛的幅度具体化，弱化了人为因素，减少了“同案不同罚”情况的发生，增强了环境执法的公平性、公正性。
南京市纪检监察局副局长杨平认同这种观点，他认为:“如果能把自由裁量的部分规范化、科学化，将要考虑的因素都考虑进去，就不能再自由了。”
企业怎么看？
处罚争议少了，执法越来越透明
“辅助决策系统”的直接作用对象是企业，他们怎么看待这套系统？是否欢迎又存在哪些疑惑？记者采访了南京市几家企业的环境管理人员。
“了解裁量的情况与基准，对我们来说是好事。以前企业被处罚，领导会问，为什么罚这么多？为什么不按下限进行处罚？现在有了这套系统，让我可以解释得很清楚，对企业领导也是一次普法教育。”金桐石油化工有限公司环保处的赵欣说。
南京建工集团有限公司的项目总工毛正平认为，这是环境执法越来越透明的一个标志。“系统的规定比较细，从社会影响到主观恶意，为什么会受到这样的处罚？罚多少钱？违法者和受害者都没什么可争议的了。”
受访企业一致认为，此系统可以促进企业提升环保水平。赵欣说:“原来我们对生产一线人员说，你不能这样，不该那样，但效果并不理想。现在如果我能用这套系统算给他看，你冒黑烟了，按哪条哪条，该罚10万元。概念清楚了，责任划分了，警示作用也就有了。”
南京中铁二十四局集团某公司的项目经理方敏说:“如果这套系统划出了硬杠杠，又说得出道理，能避免很多不必要的人情世故。就像闯红灯，规定好罚多少，当时处罚就上网了，谁也不能改，还有什么可谈的呢？”
确实，如果违法行为与处罚额能形成科学的、一一对应的关系，对企业是震慑，同时也树立了环境执法者的公正形象。
企业针对系统提出了一些建议，如遇到雷击等不可控因素时，或企业在第一时间进行了有效补救时，应考虑减免对企业的处罚。
他们希望更多地了解有哪些因素和因子会影响处罚，这些因素之间是什么关系？最终的数字是怎么测算出来的？他们还提出，这个系统能否对企业开放，让企业可以据此进一步规范环境管理。
执法案例
系统计算改变模糊裁定
江苏省南京市环境监测中心站在对某污水处理厂的监督性监测中发现，这家企业废水排口总磷为2.64毫克/升，超过国家规定的水污染物排放标准，南京市环境监察支队立即进行立案查处。根据调查取证的证据，凭借执法经验，对此案“模糊”裁定后，此企业被处应缴纳排污费金额的5倍，即处罚款12.754万元。
这个处罚流程是目前国内环保行政处罚的通用模式。但记者近日看到，通过
“辅助决策系统”对此案例进行重新裁量，不仅结果有较大出入，裁量过程更令人耳目一新。
进入“南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”，10多条不同的违法行为、违法后果和裁量修正的勾选栏跳出界面供执法人员勾选。
针对此个案，在违法行为方面，执法人员做出勾选:超标次数为一次，排放去向为Ⅲ类水体，违法行为持续时间为1个月以上……系统测算:基准指数为4.1。
在违法后果方面，超标排放因子数为1种，主要污染物超标在100％以上……系统给出基准指数为4.1。
在裁量修正方面，地区差异为中部地区，过往违法记录为零，企业承受度为中等企业，补救改正方面则未采取措施。
最后，系统计算应处此污水处理厂应缴纳排污费3.08倍的罚款，处罚金额为7.85万元。
图为“辅助决策系统”对某水污染案件进行裁量流程中的“基准指数”环节计算机屏幕截图。