餐饮业建设项目审批的难点与建议
餐饮业建设项目审批的难点与建议
● 张明浩 （南京市建邺区环保局）
进入21世纪，我国城市化进程发展迅速。随着高污染企业搬迁出城，主城区的环境污染防控压力逐步由工业向餐饮娱乐等第三产业转移。在人口密集的主城区和新建的新城区，餐饮业的建设项目审批已成为人们关注的焦点。
一、现状
餐饮企业数量多，按照南京市6个主城区常住人口256.8万人计算，南京市主城区餐饮企业数量达到3420家。餐饮企业规模大小不一，所处位置不同，经营项目各异。条件较好的餐饮业位于独立建筑内，离周围居民住户较远；而大多数餐饮业开在居民楼下或紧挨着居民楼。
餐饮作为社区生活的重要配套部分，一方面为周边群众的生活提供了便利；另一方面，其产生的油烟、噪声等污染直接影响到相邻居民的正常生产生活，引起群众投诉。所以，如何把握好餐饮业建设项目的审批关，使餐饮企业既服务于周边群众，又不会对相邻居民产生实际影响，已成为城区建设项目环境审批工作的难点。
二、餐饮业建设项目审批中的困难
1．存在大量先建设后报批的情况
目前，我省餐饮业的工商营业执照申领无需通过环保部门的前置许可。很多餐饮业主不知道还需要履行环境影响报批手续，领到工商营业执照后就直接投入到装修之中。餐饮项目在开始装修、甚至到开始营业或被群众投诉后才被环保部门发现，使环境管理工作处于非常被动和尴尬的局面。
2．周围群众需要，但“零距离时零容忍”
餐饮业作为服务周边人群的第三产业，为人们的生活提供了便利。特别是新城区的居民，非常希望在居住区周边有相配套的餐饮企业存在。但是，餐饮业也会产生油烟、噪声、生活垃圾等污染，直接影响到相邻居民的生活质量，大家都不希望开在自家门口，常常有“我家附近餐饮业一定要有，但在我家门口万万不能有”的心态和“零距离时零容忍”的行为。
3．存在大多数居民认可，少数居民坚决反对的情况
餐饮业污染所引起的投诉呈逐年上升的趋势。因周边群众对餐饮业的接受程度不同，虽然很多新建餐饮企业已经征求过相邻单位和居民的意见，也已经采取了相关措施，能够做到污染物稳定达标排放，但仍会引起少数居民的投诉，有的还是重复投诉。
4．相关法律规定不明确，操作困难
餐饮业与工业企业相比，有其特殊性。它既是为周边群众服务的设施，也是对周边环境产生影响的污染源。对新建餐饮业的审批，国家并没有专门的法律进行规范。而专项法对餐饮业的管理也缺少明确要求。只有《中华人民共和国大气污染防治法》规定：“城市饮食服务业的经营者，必须采取措施，防治油烟对附近居民的居住环境造成污染。”但除了油烟外，污水和噪声污染，特别是厨房风机等引起的低频噪声污染一直是周边居民投诉的热点问题。为弥补专项法的管理空白，各地方法规对餐饮业的审批和管理做了一定的细化，但操作起来仍十分困难。如《南京市大气污染条例》要求新设饮食服务业应当事先公示并书面征求相邻单位和居民的意见，但对征求意见的居民范围、形式等未有明确说明。
三、对策
1．项目审批前要充分考虑到餐饮业对周边环境的影响
餐饮企业在经营过程中所排放的污染物对周边居民和环境的影响，与其所处的区域位置关系密切。对距离位置过近、对周边居民产生的污染无法通过技术手段予以消除，无法做到稳定达标排放的项目（如无法消除的厨房风机振动导致低频噪声超标），要坚持原则，不得批准建设。
2．充分发挥业委会等民间组织的力量，扩大群众参与的范围
对所处位置相对较好，通过技术手段可以使各类污染物做到稳定达标排放的餐饮项目，应当积极征求周边居民的意见，扩大群众参与的范围。在条件较成熟的小区，可以充分发挥业主委员会等民间组织的力量，征求利益相关方的意见，对餐饮项目在建设和运营过程中可能存在的扰民问题进行前期沟通，了解相邻居民的意见和诉求，对可以进一步加强和预防的问题，要求餐饮业主积极采取措施予以落实。
3．对属于居民楼下的个体餐饮业，可不按建设项目进行管理，但要求其必须做到稳定达标排放
按照国家《最高人民法院行政审判厅关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环评许可为前置条件的答复》（〔2006〕行他字第2号）“公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第16条第3款关于‘建设项目的环境影响评价分类名录’规定的‘建设项目’”的精神，居民楼下开设的个体餐饮业不属于建设项目的管理范畴，但要做到稳定达标排放。环保部门应当根据《答复》的规定，要求餐饮业主采取油烟净化、噪声防治等措施，确保稳定达标排放。
4．要加强宣传与沟通，将矛盾控制在最小范围
餐饮业的开设，既服务于周边，也影响到周边。新建一个餐饮项目，很难得到所有人的认同，必然会产生一定的矛盾。要加强与周边群众，特别是相邻居民的宣传与沟通。对于居民的合理意见，应当要求餐饮业主予以落实。对于餐饮企业通过技术手段能够做到达标排放，但周边居民仍然不予认可，并提出的一些不合理、不可行的意见建议，要做好宣传教育工作，并通过业委会、物业公司、社区委员会等单位和组织帮助协调。既要维护好居民们拥有良好生活环境的权力，也要维护好餐饮企业合法经营、依法经营的权力。而两者的关键，还是在于要确保餐饮企业的稳定达标排放。
四、建议
1．在新城区规划中要充分考虑餐饮业的设置与布局
应当在新城区的规划方案中，特别针对餐饮业的设置和布局进行独立规划。根据餐饮业的特点，选择距离居民小区一定距离，但又能够服务周边的地段，这样既可以减少餐饮业污染对周边居民的影响，又能够服务于周边居民，为小区群众提供生活便利。
2．应将环保审批作为工商营业执照审批的前置条件
目前，我省餐饮业的工商营业执照审批，不需要将环保作为前置条件。当餐饮企业因选址不当对相邻居民产生污染引起投诉时，环保再行介入已处于被动。有部分餐饮企业的经营场所并不符合环保条件，所产生的污染无法进行有效防治并做到稳定达标排放，按照建设项目的环境保护法律规定，应当予以限期拆除或者责令停产停业。但是很多餐饮业主认为，既然餐饮企业已拿到了营业执照，应当是合法经营了，而且已投入了大量的资金用于装修和购买设备，如果环保部门要求其拆除或停业是不合情理的。为避免餐饮企业因选址不当产生污染，影响相邻居民的正常生产生活，工商部门在营业执照的审批时应当将环保作为前置条件。
3．进一步细化对餐饮业审批和管理的相关法律法规
餐饮企业数量多，区域位置不同，规模大小不一，审批难度大。要进一步规范和细化对餐饮业的审批规定，并通过法律形式对规划、工商等相关部门的审批进行约束，共同解决餐饮建设项目审批难的问题。