“责令不作为”能否申请强制执行?
发布时间：2010-09-14 00:00浏览次数：
一、基本案情和审理过程
2010年4月1日，A 市环保局在对企业排查时发现，B 公司在污染防治设施未经验收的情况下，擅自于2010年2月5日投入生产，废水未经处理超标外排。
A市环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条和第二十八条，于4月25日做出如下处罚:1.责令立即停止生产；2.罚款8万元。
B公司在接到《处罚决定书》后，在规定的时间内，拒不履行处罚决定，既未停产，也未缴纳罚款，且未申请行政复议，也未提起诉讼。
A市环保局遂向当地法院申请强制执行对B公司“责令停止生产”和“罚款8万元”的处罚决定。
经过对证据材料和处罚决定的审查，法院的处理结果为:对“罚款8万元”的处罚决定强制执行，但对“停止生产”的处罚以“不具有给付内容”为由不予受理。
B公司在被强制执行缴纳罚款后，仍未停产，继续违法生产排污，而环保部门因缺乏更多的强制执行措施对此束手无策。
二、本案涉及的法律问题
1.对违法建设项目“责令停止生产”是否属行政处罚？
《环境行政处罚办法》对环境行政处罚种类和行政命令形式做了明确规定和列举。其中，第十条规定，环境行政处罚的种类有:(一)警告；(二)罚款；(三)责令停产整顿；(四)责令停产、停业、关闭；(五)暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；(六)没收违法所得、没收非法财物；(七)行政拘留；(八)法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。
其中，第十二条规定，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有:(一)责令停止建设；(二)责令停止试生产；(三)责令停止生产或者使用；(四)责令限期建设配套设施；(五)责令重新安装使用；(六)责令限期拆除；(七)责令停止违法行为；(八)责令限期治理；(九)法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。
根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。
据此，对建设项目未批先建、未验收即投产的违法企业做出的“责令停止建设”、“责令停止生产或使用”的具体行政行为应属于行政命令，而不再是行政处罚，不需要适用行政处罚的程序规定，可直接以环境违法行为改正通知书或限期改正通知书的形式做出。
此案中，对B公司建设项目未批即投产的违法行为做出的“责令停止生产”的行为应为行政命令，不应在处罚决定书中作为一项处罚和罚款并列做出，应单独下达《环境违法行为改正通知书》，责令其停止生产。
2.对“责令停止生产”等责令不作为具体行政行为，能否申请法院强制执行？
在《环境行政处罚办法》出台后，有观点认为，对违法建设项目“责令停止建设”或“责令停止生产或使用”作为一种行政命令，对管理相对人不予执行的，不能申请法院强制执行。
但是，依据《行政诉讼法》第六十六条，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。可见，行政命令也可以作为具体行政行为的一种，申请法院强制执行。
笔者认为，“责令停止生产”应属于一种责令不作为的具体行政行为，在相关行政法律、法规中多有规定。此案中，法院提出的“因具体行政行为不具有给付内容”而不予受理，存在一定的问题。
根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第十八条第四项规定，人民法院受理执行案件，申请执行的法律文书应当具有给付内容。目前法院多以此为依据，对责令不作为的具体行政行为不予受理。
但是所谓给付内容，法律并未限定执行内容为作为，也就是说给付内容既可以是作为，也可以是不作为。因此，笔者认为，法院以此项司法解释为依据，对责令不作为的具体行政行为不予受理，其依据不够充分。
从法律规定及立法本意考虑，法律和行政法规规定了对某种违法行为的遏制和制裁措施，是基于其违法事实、违法程度综合考量做出的规定。既然责令不作为具体行政行为是必要的、符合法律规定的，对此类案件不受理执行，就不能有效制裁和约束应受处罚、应当停止的违法行为，甚至会使相关行政处罚、行政命令、行政强制措施的立法意义、价值受到冲击。
因此，笔者认为，对责令不作为具体行政行为的强制执行申请不受理的观点，在理论上是不能成立的，有违法之嫌。至于实务中有人以执行难度大、无执行措施等作为不受理的理由，笔者认为并非有效论据，不能证明法院不受理执行此类案件的合法性。
笔者认为，法院在对此类案件的具体执行方式上，应以对相对人科处迟延履行金、罚款或对相对人的法定代表人、直接责任人采取人身强制等积极手段为主要执行措施。
笔者认为，当人民法院做出准予强制执行的裁定并送达后，相对人未履行停产的义务，即构成迟延履行、拒不履行人民法院生效判决裁定，应依《行政诉讼法》相关规定科以迟延履行金，予以警告、罚款、拘留，情节严重的，应追究相关人员的刑事责任。
三、案件启示
《环境行政处罚办法》明确规定了行政处罚和行政命令的区别和适用程序，在执法时必须本着处罚与教育相结合的原则，罚教结合，处罚的同时注重违法行为的改正。具体到此案，启示有二:一是必须严格按照法定程序执法；二是对于责令停产等责令不作为的处罚，法院应予受理，以保证环境法律的切实贯彻实施。
2010年4月1日，A 市环保局在对企业排查时发现，B 公司在污染防治设施未经验收的情况下，擅自于2010年2月5日投入生产，废水未经处理超标外排。
A市环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条和第二十八条，于4月25日做出如下处罚:1.责令立即停止生产；2.罚款8万元。
B公司在接到《处罚决定书》后，在规定的时间内，拒不履行处罚决定，既未停产，也未缴纳罚款，且未申请行政复议，也未提起诉讼。
A市环保局遂向当地法院申请强制执行对B公司“责令停止生产”和“罚款8万元”的处罚决定。
经过对证据材料和处罚决定的审查，法院的处理结果为:对“罚款8万元”的处罚决定强制执行，但对“停止生产”的处罚以“不具有给付内容”为由不予受理。
B公司在被强制执行缴纳罚款后，仍未停产，继续违法生产排污，而环保部门因缺乏更多的强制执行措施对此束手无策。
二、本案涉及的法律问题
1.对违法建设项目“责令停止生产”是否属行政处罚？
《环境行政处罚办法》对环境行政处罚种类和行政命令形式做了明确规定和列举。其中，第十条规定，环境行政处罚的种类有:(一)警告；(二)罚款；(三)责令停产整顿；(四)责令停产、停业、关闭；(五)暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；(六)没收违法所得、没收非法财物；(七)行政拘留；(八)法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。
其中，第十二条规定，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有:(一)责令停止建设；(二)责令停止试生产；(三)责令停止生产或者使用；(四)责令限期建设配套设施；(五)责令重新安装使用；(六)责令限期拆除；(七)责令停止违法行为；(八)责令限期治理；(九)法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。
根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。
据此，对建设项目未批先建、未验收即投产的违法企业做出的“责令停止建设”、“责令停止生产或使用”的具体行政行为应属于行政命令，而不再是行政处罚，不需要适用行政处罚的程序规定，可直接以环境违法行为改正通知书或限期改正通知书的形式做出。
此案中，对B公司建设项目未批即投产的违法行为做出的“责令停止生产”的行为应为行政命令，不应在处罚决定书中作为一项处罚和罚款并列做出，应单独下达《环境违法行为改正通知书》，责令其停止生产。
2.对“责令停止生产”等责令不作为具体行政行为，能否申请法院强制执行？
在《环境行政处罚办法》出台后，有观点认为，对违法建设项目“责令停止建设”或“责令停止生产或使用”作为一种行政命令，对管理相对人不予执行的，不能申请法院强制执行。
但是，依据《行政诉讼法》第六十六条，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。可见，行政命令也可以作为具体行政行为的一种，申请法院强制执行。
笔者认为，“责令停止生产”应属于一种责令不作为的具体行政行为，在相关行政法律、法规中多有规定。此案中，法院提出的“因具体行政行为不具有给付内容”而不予受理，存在一定的问题。
根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第十八条第四项规定，人民法院受理执行案件，申请执行的法律文书应当具有给付内容。目前法院多以此为依据，对责令不作为的具体行政行为不予受理。
但是所谓给付内容，法律并未限定执行内容为作为，也就是说给付内容既可以是作为，也可以是不作为。因此，笔者认为，法院以此项司法解释为依据，对责令不作为的具体行政行为不予受理，其依据不够充分。
从法律规定及立法本意考虑，法律和行政法规规定了对某种违法行为的遏制和制裁措施，是基于其违法事实、违法程度综合考量做出的规定。既然责令不作为具体行政行为是必要的、符合法律规定的，对此类案件不受理执行，就不能有效制裁和约束应受处罚、应当停止的违法行为，甚至会使相关行政处罚、行政命令、行政强制措施的立法意义、价值受到冲击。
因此，笔者认为，对责令不作为具体行政行为的强制执行申请不受理的观点，在理论上是不能成立的，有违法之嫌。至于实务中有人以执行难度大、无执行措施等作为不受理的理由，笔者认为并非有效论据，不能证明法院不受理执行此类案件的合法性。
笔者认为，法院在对此类案件的具体执行方式上，应以对相对人科处迟延履行金、罚款或对相对人的法定代表人、直接责任人采取人身强制等积极手段为主要执行措施。
笔者认为，当人民法院做出准予强制执行的裁定并送达后，相对人未履行停产的义务，即构成迟延履行、拒不履行人民法院生效判决裁定，应依《行政诉讼法》相关规定科以迟延履行金，予以警告、罚款、拘留，情节严重的，应追究相关人员的刑事责任。
三、案件启示
《环境行政处罚办法》明确规定了行政处罚和行政命令的区别和适用程序，在执法时必须本着处罚与教育相结合的原则，罚教结合，处罚的同时注重违法行为的改正。具体到此案，启示有二:一是必须严格按照法定程序执法；二是对于责令停产等责令不作为的处罚，法院应予受理，以保证环境法律的切实贯彻实施。