我国环境法律制度和环境保护若干问题
上世纪80年代，国家提出环境保护是基本国策，90年代大力实施可持续发展战略。
进入新世纪，党和国家提出树立和落实科学发展观，加快转变经济发展方式，建设生态文明，推动我国环境保护从认识到实践发生了重要变化。
编者按
十一届全国人大常委会日前在北京人民大会堂举行第二十九讲专题讲座，题目是《我国环境法律制度和环境保护若干问题》。吴邦国委员长主持讲座。主讲人环境保护部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞作了深入讲解。本报特摘发讲座主要内容，以飨读者。
一、我国环境立法进展(略)
二、我国环境问题及成因分析
(一)我国当前面临的主要环境问题(略)(二)环境问题的成因分析
我国环境问题的成因是复杂的、综合的、多方面的，包括经济增长方式粗放、体制机制尚不顺畅、公民环境意识不高、科技水平整体落后、经济水平尚处于国际产业分工的低端等重要方面，这是众所周知的。下面我仅就干部政绩观、法制建设、市场机制和公众参与等问题汇报如下看法:
1.GDP唯上的政绩观尚未根本扭转是牺牲环境换取经济增长的内生性原因
长期以来，一些地方仍是重经济发展，重速度、重规模、重眼前；轻资源环保，轻效益、轻创新、轻长远，以GDP论英雄，急功近利，导致环境与经济综合决策失误、行政不作为和行政干预环境执法等现象长期存在。环保部门面对地方保护主义的干扰，在执法中“顶得住的站不住，站得住的顶不住”的问题尚未得到解决。
一些地方片面强调营造“宽松”的发展氛围，有的对工业园区、重点企业实行“封闭式管理”、“挂牌保护”，出台“企业宁静日”等土政策，不准执法部门进园区、厂区检查，干扰正常执法；有的在进行决策时，未严格依法行政，环境信息不透明、忽视公民的环境知情权、参与权，引发一系列群体性事件；有的对环境违法行为睁一只眼、闭一只眼，遇到问题相互推诿，避重就轻，行政不作为或者乱作为。一些地方以牺牲环境换取经济发展，片面追求GDP，不履行环境责任或履责不到位，已经成为制约资源环境保护的重要原因。
2.“违法成本低、守法成本高”是环境违法行为屡禁不止的制度性原因
我国环境法制建设取得了长足进展，但随着环境保护与经济发展矛盾日益突出，环保监管压力不断增加，环境法制建设存在的矛盾和问题十分突出:一是不断完善的市场经济体制与缺乏有效法制手段、经济手段管理环境的矛盾日益显现；二是建设法治政府、法治社会的要求与环境法制建设粗放发展的矛盾日益突出；三是群众环境维权意识增强、跨界损害事件增多与民事赔偿、调处能力滞后的矛盾日益凸现；四是环境违法现象普遍、环境纠纷群体性事件增多与环保法律法规操作性不强、执法不力的矛盾日益加剧；五是群众环境信访案件走向复议、复议案件走向诉讼的快速变化趋势与有关部门对行政复议工作的认识不高、司法诉讼渠道不畅通的矛盾日益明显；六是国家对环境法制的更高要求与相关的基础性研究、机构设置以及执法能力不强、执法不到位等问题不相适应的矛盾日益加大。
环境法制最突出的问题，就是违法成本低的问题长期没有得到解决。这既有立法不足的问题，也有行政执法、司法不到位的问题。
一是行政处罚普遍偏轻。《环境影响评价法》规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能给予20万元以下的罚款。由于处罚太轻，一些企业为了抢进度，采取边开工建设、边做环评报告，甚至一些企业以交罚款代替环评。《大气污染防治法》对超标排污的罚款上限是10万元，造成重大污染事故的罚款是50万元；《水污染防治法》对超标排污的罚款为其应缴纳排污费数额两倍以上五倍以下，造成重大污染事故的罚款仅是污染直接损失的30％以下。2011年6月，哈药集团被披露多种环境违法问题:恶臭气体排放大大超过国家标准，硫化氢气体超标近千倍，氨气超标20倍；污水排放超过国家标准，氨氮超标2倍多，COD超标近10倍。哈药集团2010年营业收入达125.35亿元，利润13.14亿元，虽然被依法罚款123万元，也仅为企业年收入的万分之一。2010年7月紫金矿业造成汀江重大水污染事故，被法院判处罚金3000万元，其中还包括了行政罚款956.313万元。尽管这是我国几十年来开出的最大一笔环保罚款，但却不足企业净利润的3‰。环保罚单开出后，资本市场看到“紫金污染门”责任追究收尾，利空出尽，紫金矿业的股票立即涨停，当日成交额高达14.52亿元之多。
二是行政执行缺乏强制手段。现行法律规定的行政强制手段主要有“停止建设”、“停止生产使用”、“责令限期恢复使用治污设施”、“责令停业关闭”等，但在基层却难以有效执行。当前，环境案件的执行绝大部分都要申请法院执行，法院执行除受司法体制、地方保护主义影响外，还存在着执行期限较长、力度不大等问题。案件处理后要等待复议诉讼期满，还要通过法院的立案、审查、听证、裁定等程序，时间跨度长，而法院系统也很少为环境案件运用先予执行等强硬手段，致使违法污染行为得不到及时纠正。
三是环境民事赔偿法律制度不健全。追究环境民事赔偿责任对于制裁环境违法行为，保护国家和公众的环境权益具有重要作用。然而，由于我国环境民事赔偿相关法律及配套制度不健全，环境民事案件立案难、举证难、审判难、执行难的问题日益突显。重大环境事件的责任追究，多以行政处罚和行政调解结案，通过司法途径追究法律责任的很少。
四是环保官司难打。我国的环境资源案件数量较多，并且呈逐年上升趋势，但环境民事案件数量却很少，许多重大环境污染纠纷未能进入诉讼程序。据调查，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1％。一方面群众遇到环境纠纷，宁愿选择信访或举报投诉等途径解决，而不选择司法途径；另一方面司法部门也不愿意受理环境纠纷案件。“十一五”期间，我国环保系统受理环境信访30多万件，行政复议2614件，而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件。2003年至2008年，全国各级法院审结环境资源案件中民事案件12278件，仅占同期审结民事案件总数的0.04％。在环境污染损害纠纷的处理中，由于缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，致使经济损失和人身伤害难以量化、污染损害因果关系难以判断、环境损害赔偿标准难以认定。许多污染案件久拖不决，历时数年，当事人的诉讼成本高昂，污染受害人也往往得不到损害赔偿。
五是生态环境损害难获赔偿。环境公共利益损失的索赔缺乏明确法律支撑，生态环境服务功能损失以及应急和修复等相关费用尚未纳入赔偿范围。2010年英国石油公司(BP)在墨西哥湾发生漏油污染事件，由于担心受到法律的严厉制裁，设立了200亿美元的赔偿基金用于赔偿污染受害者和海洋生态环境损失。而我国近年来发生了一系列重大环境污染事故，2005~2012年先后发生的松花江污染事故、大连海岸油污染事故、福建汀江污染事件、广西龙江镉污染事件等，至今均未被追究环境公共利益的损失赔偿。
3.“资源低价、环境廉价”是导致环境持续退化的基础性原因
“资源低价”就会过多使用和消耗资源，造成资源的浪费；“环境廉价”就会出现毫无节制的排放污染物，加剧环境污染趋势。
我国社会主义市场机制发育还不完善，计划经济时期在资源与环境方面的政策影响依然长期大量存在。由于资源低价、环境廉价甚至无价，企业缺乏节约资源、保护环境的内生动力和外在压力，其资源利用成本和环境污染成本往往被“社会化”或“外部化”，不仅引发了资源环境的危机，客观上也助长了粗放型的开发方式、生产方式和消费方式。以稀土资源丰富的赣州为例，该市因稀土开采造成了触目惊心的环境污染和生态破坏，所需的污染治理和生态修复费用高达380亿元，而2011年江西省51家主要稀土企业全年利润仅64亿元，这已经是稀土价格上涨4倍后的结果。也就是说，该地稀土资源开发的经济收益很难弥补环境污染治理和生态修复的成本，有关企业的环境资源成本都被转移出去，最终只能由全社会和后代人来承担。
导致资源低价、环境廉价的主要原因有:一是长期以来，人们对资源环境的价值认识不足，认为资源环境取之不尽、用之不竭；二是在各项经济发展战略、发展计划和经济政策之中，未体现资源环境价值，污染治理、生态恢复成本与市场价格相背离，市场机制难以发挥合理配置资源环境要素的基础性作用；三是在政府部门之间缺乏协调合作机制，自然生态系统的整体性与行政管理系统的分割性存在矛盾，地区利益、部门利益、集团利益之争又限制了适应市场经济的政策出台；四是许多政府官员长期习惯依赖于计划经济条件下的行政手段，而不愿使用、也不会使用市场手段、经济手段；五是资源环境经济政策研究能力普遍不足。
4.公众环境诉求表达不畅是环境群体性事件高发的社会性原因
环境信息公开是公众环境诉求表达的前提条件。目前我国环境信息公开制度尚不健全，相关法律规范不明确，有关规定过于原则抽象，操作性不强，公开内容有限，难以满足公众需求。一些企业环境责任意识较低，不愿公开环境信息，甚至隐瞒环境污染信息，企业违法排污行为得不到公众有效监督。2012年四川什邡市百亿元钼铜项目是国家地震灾后重建的重点项目，各项审批手续齐全，治污措施有保障。但由于前期对公众宣传解释工作不到位，造成了部分群众的强烈反对，最后该市以“群众不了解、不理解、不支持”为由，宣布永远放弃该项目建设。
三、对策建议
基于对环境问题成因的上述分析，特提出如下建议:
(一)强化政府责任，健全约束和规范政府环境行为的法律制度
环境问题随着经济发展而产生，又随着经济发展而逐步解决，但环境问题不会自行解决。发达国家的经验表明，通过环境立法来明确政府的环保责任，规范政府行为，是协调经济建设与环境保护关系、根治环境问题的关键措施。很多发达国家都是在经济快速发展与环境保护矛盾最尖锐、最突出的时期，制定了专门约束政府行为的环保法律法规，以协调经济发展和环境保护的关系。比如美国和欧盟的《国家环境政策法》、日本的《环境基本法》、加拿大的《环境保护法》、韩国的《环境政策法》、英国的《环境法》等，都为协调经济发展与环境保护的关系，发挥了非常重要的作用。
为此，建议以修改《环境保护法》为契机，紧紧围绕落实“政府对环境质量负总责”的要求，重点解决一些地方政府环境保护不作为、乱作为、干扰环境执法等突出问题，创建或强化一批制度与机制，主要包括五大类和若干个具体的制度与机制:一是科学决策类，如战略与规划环境影响评价、环保规划、主体功能及环境功能区划、环境标准、区域限批与行业限批等。二是实施执行类，如环保目标责任制、强制淘汰重污染企业补偿机制、环保基础设施建设制度、跨界环境问题协调解决机制、区域生态补偿制度、环境应急管理及信息通报制度等。三是保障措施类，如环境经济政策、跨行政区的环境监督制度、环境法律救济制度、多部门联合执法机制、环保能力建设、环境教育等。四是监督机制类，如人大监督政府、政协民主监督政府、政府内部的层级监督与同级监督、信息公开和公众参与、司法监督、媒体监督等。五是责任追究类。通过一批法律制度的建立与实施，将政府的环境保护责任真正落到实处。
(二)严格追究污染者的环境责任，切实解决长期困扰环境保护的违法成本低的问题
“违法成本低，守法成本高”是影响环保法制建设健康发展的重大障碍。“违法成本低”必然降低法律的威严和效率，导致违法排污屡禁不绝；“守法成本高”势必淡薄人们的法律意识，视法律为可有可无。提高违法成本和守法自觉性是完善环境法制建设的首要问题。强化环境损害赔偿，健全环境民事责任，既是保护公民环境权益、维护社会公平和正义的重要措施；又是解决“违法成本低”问题的根本出路。
首先，以制定《环境损害赔偿法》为重点，完善环境损害救济的法律制度。应在现行《侵权责任法》规定的基础上，通过制定单行的《环境损害赔偿法》，明确环境损害责任承担主体、赔偿责任范围、责任承担方式、救济途径等基本制度。将环境和生态系统的公益损害与公民的私益损害，列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，为落实环境责任提供强有力的技术支撑。
其次，建立环境责任终身追究制度，让污染者为其违法行为付出高昂代价。1980年，美国国会针对历史遗留的大量污染土地的严重问题，专门通过了《超级基金法》。该法一是严格明确了污染者必须承担污染治理全部费用的责任；二是企业经营者及产权拥有者的环境责任将是一种终身责任；三是要求在污染企业发展中的所有曾经获益者，都必须承担共同的连带责任。事实上，这是一种无限责任，即如果污染责任方无力负担其依法应偿付的污染清理费用和损害赔偿费用时，有关控股或参股的组织和个人，向其贷款、借款及销售过保险的组织和个人，均有可能成为被追究责任的对象。美国《超级基金法》实施后，不仅有一批污染企业倒闭破产，而且还有一批银行、保险公司因环境损害赔偿而倒闭破产，从而大大强化了法律制度的权威，提高了人们的环境责任意识。
我国应借鉴发达国家的经验，加大对污染企业的行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚力度，建立健全行政裁决、公益诉讼等环境损害救济途径，切实落实企业环境责任。
(三)强化环境执法，充分发挥司法体系的保障作用
司法作为社会秩序与稳定的基石，是解决社会纠纷的重要防线，也是解决环境问题的重要手段。发达国家解决环境问题的成功经验之一，就是建立了严格、完善的环境法律体系以及完整、有效的司法模式，采用以行政调解和司法裁决相结合的法律手段，惩处环境违法行为，解决环境纠纷。
强化司法救济途径，倡导更多使用司法途径解决环境纠纷，是环境法制建设的重要任务。司法部门应当以更加积极的姿态推动司法力量介入环境保护，逐步改变目前在环境纠纷处理中司法救济不力和比例偏低的问题。一是及时妥善处理环境损害赔偿纠纷，正确适用环境侵权案件举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面的赔偿；二是加大对环境刑事责任的追究力度，确保构成犯罪的违法行为得到应有的制裁；三是通过行政诉讼等渠道，监督政府依法履责，规范政府行为，推动法治政府建设；四是建立健全环境公益诉讼制度，及时受理法律规定的机关和社会团体提起的环境公益诉讼；五是在总结贵阳、昆明、无锡等地环境法庭实践的基础上，完善环境审判体制机制，提高环境案件专业化审判水平，从根本上解决环境案件立案难、举证难、审判难、执行难等问题。
同时要从建设社会主义法治国家和法治政府出发，规范行政执法，改变过度依赖长官意志和行政手段的执法方式，改变以罚代管、以罚代过的工作方法，改变“运动式”的行政执法模式。
(四)发挥市场配置资源环境要素的基础性作用，改变资源低价、环境廉价的局面
资源低价、环境廉价是资源浪费与环境污染的基础性原因。只有纠正在资源环境价格方面的错误市场信号，建立充分反映市场供求关系、资源稀缺程度以及环境损害成本的价格形成机制，才能将资源环境成本真正内部化，避免排污者将污染成本转嫁给社会，才能使节约资源、保护环境真正成为人们的自觉行为。
为此，建议应当继续完善以下环境经济政策:
一是推动财政政策的生态化调整。建立财政支持绿色发展稳定增长的资金机制；创新财政手段，设立基金补贴、免贷奖励、贴息、担保等市场手段，弱化以专项资金管理为代表的行政手段管理色彩；发挥财政投入的效益，建立中央和地方事权明晰的多级投入机制。
二是完善有利于资源节约、环境保护的税收体制。包括取消不符合节能环保的产品、技术、工艺等出口退税政策，配合节能环保调整消费税，对环保节能产业、现代服务业给予所得税方面优惠等。特别要结合国家的结构性减税工作，改革资源税、开征环境税，逐步提高税率，强化税收的行为调控功能。
三是改革环保收费与环境价格政策。完善城镇污水和垃圾收费政策、脱硫脱硝电价的价格政策、处理处置污染物的收费制度；深化推进水资源、电价、煤炭、石油、天然气等关键性资源产品的定价机制改革，按照市场化定价的原则，逐步改变政府直接控制价格的做法，在重要资源价格形成机制的改革上取得实质性突破。
同时完善绿色金融、绿色贸易政策，建立健全生态补偿机制，深化农村环保“以奖促治”和“以奖代补”政策等。
(五)实行谨慎原则，建立严格的环境风险评估制度
谨慎原则是国际社会在环境立法中普遍遵守的基本准则，这是因为环境损害具有很大的滞后性和不确定性。
环境损害主要包括两大类，一类是可以被科学证实的环境损害，如水体、空气、土壤等的环境污染损害；另一类是尚未被科学充分证明的潜在环境损害。由于生态系统高度复杂，人类对于科学知识的掌握仍具有相当程度的局限性，许多环境损害目前还难以被科学地证明，但不排除将来发生的重大可能。如大量排放温室气体、引进外来物种、转基因技术、纳米技术、新化学品的应用以及大型工程建设和人类活动等带来的环境损害，目前还没有完全被科学证实，但如果不谨慎应对，不对潜在的风险进行评估，一旦损害真正发生，再去考虑应对措施，一是代价将会相当高昂，二是可能为时已晚。
为防止潜在的、不确定的环境风险或者对人体健康的损害，许多国际环境公约、条约和议定书和发达国家的法律法规都采用了谨慎原则，并且为此普遍建立环境风险评估制度，即在没有充分的科学依据证实其对环境和人体健康无害的情况下，需要谨慎地采取预防性措施，避免潜在的环境风险和健康风险。这些理念和原则已成为国际社会在环境保护领域的共识。如《气候变化框架公约》等国际环境公约、条约多次重申或者援引了这一原则。
为此，建议我国也应当将谨慎原则作为环境立法的基本理念，渗透贯穿于环境法律法规，建立健全环境风险评估制度，确保谨慎原则的充分体现。
(六)推动信息公开与公众参与，完善多元化的环境监督体制
公众参与是解决环境问题不可替代的力量。除了政府“自上而下”的推动和引导外，国际先进经验表明，环境保护还要依赖公众“自下而上”的参与。在一定意义上，公众监督是政府监督的补充和延续，公众监督不仅可以强化对污染企业的环境监督，弥补政府监管力量的不足；同时还可以监督政府工作，使其认真履责。我国应当从现行的政府主导型的环境管理模式向包括政府、企业、公众和社会组织在内的主体多元化合作的监管模式转变。
一是加快环境信息公开的步伐。信息公开是国家政治体制改革的一个大趋势。一方面要进一步扩大政府环境信息主动公开的范围，规范和畅通依申请公开的渠道；另一方面要强化企业环境信息公开的责任，要求企业全面、真实、客观、及时地公开环境信息，确保公众的知情权、参与权、监督权及寻求法律救济等权利的行使。
二是建立和完善公众参与机制。进一步完善环境立法、规划、重大政策和重点建设项目环评等的听证制度，扩大听证范围，规范听证程序；探索实行社区环境圆桌对话机制，建立政府、企业、公众及时沟通、平等对话、协商解决的机制和平台。真正实现公众参与环境保护的真实性、科学性、广泛性、代表性，畅通公众环境权益诉求的表达机制。
三是充分发挥社会组织参与环境保护的作用。社会组织参与环境保护是打破政府包办社会管理格局的重要措施，是社会文明进步的具体表现。因此，在行政管理体制改革中，应将社会公共事务管理的权限和责任从传统的政府职责中适度分离出来，鼓励社会组织承担环境责任，参与环境保护。
推进生态文明建设，是涉及生产方式和生活方式根本性变革的战略任务，应当把生态文明建设的理念、原则、目标等深刻融入和全面贯穿到经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程。为此，我们要积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，进一步提高我国生态文明建设的整体水平。