探讨环境案件中的“数行为并罚”

发布时间:2012-02-21 00:00浏览次数:

探讨环境案件中的“数行为并罚”

●  孙纯明 (东台市环境监察大队)

  在环保执法工作中,经常会遇到行政相对人违反多个环保法律、法规的情况,如何适用法律、法规对行政相对人依法进行处罚,是对各违法行为分别单独进行处罚,或者选取一个较重的违法行为进行处罚,还是对所有行为进行合并处罚?法律、法规对此没有非常明确的规定。在环保工作实践中,如果对企业的数个违法行为分别立案、调查、处罚,将会造成人力、物力的巨大浪费,造成文书泛滥,易造成相对人对立情绪,也不符合行政效率原则;如果对企业的数个违法行为选取一个较重的进行立案、调查、处罚,则会放纵当事人的其他违法行为,易引起渎职、失职;如果对数个违法行为一起立案、调查、处罚,对各个违法行为相加处罚,虽合情合理,但没有明确的法律依据,则有可能损害当事人的合法利益,有违《行政处罚法》中的“过罚相当”原则,不符合行政合法原则。笔者结合工作实践,就环境行政处罚中如何实施环境违法行为的“数行为并罚”进行相关的探讨。
一、法定“数行为并罚”的必要性和可行性
  “数行为并罚”是指一个行政相对人实施的两个以上行为分别违法不同的法律规定,行政主体在其管辖范围内对此行政相对人的两个以上的违法行为一起调查,分别量罚,最后对数个违法行为合并处罚。我国的行政处罚法及与环保执法相关的法律法规均未对"数行为并罚"进行明确规定,但在2005年8月份通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条对公安机关在进行治安处罚时,可以进行“数行为并罚”,该条规定:“有两种以违反治安管理行为的,分别决定,合并执行。行政拘留处罚合并执行的,最长不超过二十日。”2010年3月1日起新施行的环境保护部第8号令《环境行政处罚办法》第五十三条第二款规定:“对同一当事人的两个或者两个以上环境违法行为,可以分别制作行政处罚决定书,也可以列入同一行政处罚决定书。”该条款作为新增内容,是对多项违法行为处罚文书制作的具体规定。因此,从《环境行政处罚办法》第五十三条第二款延伸开来理解,可以认为多个违法行为的处罚可以合并一起处罚,借鉴其他法律处罚规定,环保行政处罚中的“数行为并罚”有了其合法的依据,再从环保执法工作实际工作需要来看,“数行为并罚”的实施不仅有其可行性、可操作性,而且有其必要性。
  第一,规定环保执法中的“数行为并罚”,可以降低环保执法成本。环保执法,是需要投入一定的人力、物力、财力的,如果对行政相对人两个以上的违法行为分别立案、调查等,将造成不必要的资源浪费,而且提高行政执法成本。
  第二,规定环保执法中的“数行为并罚”,更有利于保护行政相对人的合法权益。在环保执法中,对行政相对人的数个违法行为如何处罚,没有立法的规定,将极可能导致执法人员对数行为的处罚的随意性,该进行并罚的,没有并罚;不该进行并罚的,又进行并罚。
  第三,规定环保执法中的“数行为并罚”,有利于环保行政管理机关执法的统一。由于没有规定“数行为并罚”,环保执法过程中,不同地域的环保行政管理机关可能对行政相对人的几个相同的违法行为处以不同的处罚,损害环保执法的严肃性。如:私设暗管超标排污的,有的按超标排污查处,有的按私设暗管处罚,有的对两者进行并罚。
  总之,在环保执法中实行“数行为并罚”不仅具有可行性,更具有必要性。在环保执法中要运用好“数行为并罚”,关键是如何认定“数行为并罚”中的“数行为”,正确区分“一行为”与“数行为”的关系,特别是处理好“数行为并罚”的罚款数额的确定。
二、“数行为并罚”的构成要件
  1. 必须是同一个行政相对人。“数行为并罚”必须是针对同一个行政相对人,若不是同一个行政相对人,就不存在“数行为并罚”的问题。如:甲餐馆未批先建,乙餐馆也未批先建,行政机关只能对甲餐馆和乙餐馆未批先建的环境违法行为分别进行处罚,而不能将甲、乙两餐馆合并在同一处罚文书上合并一起处罚。
  2. 必须存在两项以上违法行为。存在两项以上违法行为,这是“数行为并罚”的前提条件,若不存在两项以上违法行为,则谈不上“数行为并罚”。如:甲餐馆未批先建是一个违法行为,就不存在“数行为并罚”。
  3. 必须是同一个法律关系,即违反同一法律规范调整的范围,即环保法律法规调整的范围。如:甲企业生产废水、锅炉烟尘超标排放,分别违反《中华人民共和国水污染防治法》第九条、《中华人民共和国大气污染防治法》第十三条的规定,行政机关对该企业以上的两种违法行为依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条、《中华人民共和国大气污染防治法》第四十八条,在法定幅度内分别裁量后对数违法行为进行合并处罚。
  “数行为并罚”不同于多个处罚。多个处罚是指某同一违法行为同时违反了数个法律规范,由不同执法部门依据不同的法律法规分别进行处罚,这种现象在理论上称为“规范竞合”。同一行为违反不同法律规范的情形,不属于本文讨论的“数行为并罚”情形。如2010年7月3日,紫金矿业发生污水渗漏事故,造成沿江上杭、永定鱼类大面积死亡和水质污染,该行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第83条规定,造成水污染事故,该行为同时又触犯《刑法》第三百三十八条:“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金的规定。”紫金矿业造成重大水环境污染事故的违法行为同时触犯了《中华人民共和国水污染防治法》和《刑法》两个法律规定,其违法行为应分别由环保部门和公安部门进行查处。
  “数行为并罚”不同于多层处罚。多层处罚类似于刑罚中的“双罚制”,即对于某一违法行为,如果法律有明确规定,行政主体可以采用不同的处罚决定,分别对法人或者其他组织、法定代表人或者主要负责人以及直接责任人进行处罚。如《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条 规定:建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
  “数行为并罚”不同于共同处罚。共同处罚是指违法行为人为多个时,行政主体可以以不同的处罚决定书对各违法行为人分别进行处罚。
三、“数行为并罚”在具体环保执法实际工作中的运用
  一是吸收并罚。吸收并罚是将两种以上应当处罚的违法行为分别定性裁量,然后选择相同罚种中最重的罚项执行处罚,其余较轻的罚项被吸收而不予执行。在具体执法实践中,适用吸收并罚的情况主要是行为罚。所谓行为罚,是指行政机关限制或剥夺违法行为人特定的行为能力的制裁形式。如在《水污染法》中,甲企业行为罚的主要表现形式为既有吊销许可证,也有警告。在同时存在上述两种处罚的违法行为时,只需执行吊销许可证的行政处罚,警告的罚项被吸收不需执行,因为已对其作出吊销许可证的严重处罚,所以再警告已无实际意义。
  二是限制加重并罚。这是在执行财产罚中的罚款时所采用的最多的一种并罚方法。所谓财产罚,是指特定的行政机关或法定组织依法对违法行为人给予的剥夺财产权的处罚形式,依照“限制加重原则”,在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时,其罚款金额应在各单项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内确定。但应注意的是,在具体执行这个并罚条款时,必须做到“分别裁量,合并处罚”,即对违法行为人的数种违法行为分别量罚,然后按照限制加重的原则在分别量罚后的各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下确定具体的罚款额。如:甲企业向水体排放剧毒废液的行为,违法了《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条规定,应处五万元以上五十万元以下罚款,甲企业还存在利用渗井排放含有毒污染物的废水的行为,也应处五万元以上五十万元以下罚款,经分别裁量,给予甲企业向水体排放剧毒废液的违法行为处以五万元的罚款,给予在利用渗井排放含有毒污染物的废水的违法行为处以五万元的罚款,最后决定在最高单项罚款额五万元以上,两项之和一百万元以下确定罚款额。
  三是并科处罚。在数种违法行为需给予不同罚种的行政处罚时,如既有责令停止违法行为,又有罚款及没收违法所得,这些罚种中行为罚和财产罚并有,罚种间既不能吸收,又不能限制加重,应分别裁量后,并列给予行政处罚。并科处罚在行政执法实践中也较常见。如:甲企业不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动,违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十七条的规定,同时存在没收违法所得,并处违法所得三倍以下的罚款和吊销经营许可证的处罚。没收违法所得,并处违法所得三倍以下的罚款和吊销经营许可证之间属于不同的罚种,因此既不能吸收,又不能限制加重,应并列给予行政处罚。
  四是综合并罚。综合并罚处罚是在出现两种或两种以上并罚情况时适用多种“数行为并罚”综合运用的方法,在实践中这样的并罚方法也较常见。甲企业违反《固体废物污染环境防治法》规定,既有警告、吊销经营许可证的吸收处罚,也有没收违法所得、违法所得三倍以下罚款的限制加重合并,同时还有以上的吊销许可证和罚款的并科处罚。
  总之,随着国家环保法律逐步健全和日臻完善,人民群众环保意识的不断提高,国民经济高速的发展,环境问题将日益突出,环境违法行为也将逐步增多,只有及时、高效、依法查处各类环境违法案件,充分借鉴和运用好“数行为并罚”这一高效的环境案件处罚形式,使环境违法行为得到及时查处遏制。

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