生态补偿机制该如何制定？
前不久，十二届全国人大常委会第二次会议分组审议了国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告。这份由国家发改委主任徐绍史代国务院向全国人大常委会作的报告涵盖了生态补偿机制建设的进展情况，取得的成绩和存在的问题。
生态补偿机制建设工作受到委员们的高度关注。报告里给出一组数据显示，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001年的23亿元增加到2012年的约780亿元，累计约2500亿元。而这2500亿元占到了所有生态补偿资金的大头，成为中国生态补偿资金的主力。而地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道则明显缺失。
针对现行生态补偿机制中“纵多横少”的状况，很多委员和人大代表提出意见和建议。
■问题一:现有补偿机制存在哪些不足？
加强立法，搞好生态补偿机制的顶层设计
陆浩委员说，生态补偿机制是我国在应对生态环境问题所做出的一项重大举措，它是一项长期的工作，这项工作需要进一步规范立法，特别是搞好顶层设计。
生态补偿机制的建设，1999年就提出来要出台综合性的政策指导文件，即《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》，有关部门正在起草，还没有正式出台。“我们希望综合性的政策指导意见能够早日出台。《生态补偿条例(草稿)》已出来，属于国务院法规。但是这个法规现在正处于论证阶段。实际上，生态补偿机制的建设和其他工作一样，需要制度化、法制化，要加强立法，搞好顶层设计。”陆浩说。
王毅委员说，加强顶层设计、制度设计，尤其突出两点:
一是哪些是国家补偿的？哪些是地方补偿的？责任应该明确，很多东西都要让中央政府来补偿是不公平的，全国性的公共物品和服务应由国家来补偿，有些属于区域性的物品应该由区域来补偿。
二是明确将来补偿的走向是什么，那么多的补偿项目，标准也完全不一样，所以这里应该明确主要的方向。从国家层面来讲，要扩大一般性转移支付，以生态功能区为主，扩大这方面的投入，提高贫困地区、老少边穷地区的补偿标准，这应作为主要的补偿方向，在顶层设计时一定要明确体现出来。
对于补偿标准该如何定，王毅认为，对于专项的补偿，应该进行整合，标准要相互协调，不能厚此薄彼，比如森林标准高，草原标准低，应该有一个比较好的标准重新审核制；对于基础比较薄弱的地方采用补偿方式要更加慎重，比如报告提到的碳汇交易、排污权交易，实际上要用市场的办法来解决。
■ 问题二:现有补偿标准能否提高？
补偿标准太低，方法不完善，力度不够
乌日图委员说，现在的政策规定国家对禁牧草原按每亩每年6元的标准给予补助，对落实草畜平衡制度的草场按每亩每年1.5元的标准给予奖励，标准太低了，达不到补偿牧民因禁牧、限牧带来的经济损失。
现在国家生态公益林补助标准实际上是两个:国有国家级公益林是每亩每年补助5元，对集体和个人所有的国家级公益林每亩每年补助10元，从今年起提高到15元。
“不管是10元还是15元，标准都太低了。现在一捆柴能卖30元，随便砍一棵树能卖70元，一亩森林按照20年的主伐期计算，每一亩可以实现收入1200元，但是按照国家现在的补偿标准，经营20年只有200元，这个相差太大了。所以有很多林农不愿意纳入国家级生态公益林的范围。因为标准太低，影响了林农的积极性。按照老百姓的话说，要生态，更要生存。”全国人大代表李晖认为，在国家财力允许的情况下，现在的当务之急还是要提高补助标准。
■ 问题三:如何统筹安排补偿资金？
生态补偿要纳入财政预算，实现政府统筹
黄献中委员认为，生态补偿要纳入财政预算安排，在财政预算安排中增设相关科目，并尽量提高补偿额度。
从人大调研情况看，中央有中央财政的补偿额度，省和市有各自的补偿额度，因为各地发展情况不一样，额度也不一样，建议从中央财政角度加大补偿额度，同时对下面的补偿也要有一定的要求和约束，使得补偿能够落实，真正调动积极性。
“建立政府统筹、多层次、多渠道的补偿机制，制定区域间横向生态补偿机制，按照谁开发、谁保护，谁收益、谁补偿的原则，进一步明确责任与义务，从强化制度约束上推进这项工作的持续发展。”黄献中说。
■ 问题四:制度建设该从哪里入手？
从法律上明确生态补偿责任和生态主体的义务
全国人大代表何学彬说，国务院的生态补偿机制可以着力从以下几个方面解决:
一是尽快制定可持续发展法、西部地区环境保护法。从法律上明确生态补偿责任和生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律的依据。对生态经济和社会的协调发展作出全局性的战略部署，为西部的生态环境建设作出科学系统的安排。
二是加大投入力度，在中央和省级政府建立生态建设专项资金，列入财政预算的，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。资金的安排使用应着重向欠发达的地区、重要的生态功能区和水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性和重点的环保项目、国家级森林等。
三是完善现行的保护环境税收政策，增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行的资源税。通过税收杠杆把资源开展使用和促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率，进一步完善水土、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用和管理办法，加大各项资源税收使用用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。
■ 问题五:谁来协调补偿与发展的关系？
生态补偿方案设计要有可持续性
当前生态补偿机制有不可持续的问题。陈吉宁委员说，2012年国家生态补偿的总投入是1500亿，2012年污染治理的全社会总投入大概8000亿左右，这意味着生态补偿已经占了全社会环保投入的20％。将来除非国家在环保投入上有大幅度的增加，生态补偿再有大幅度增加的可能性比较有限，而在这个比较有限增加的情况下，现在已经感觉到补偿的力度很小，所以这一制度设计是有问题的。
不能够单纯靠国家来解决补偿的问题，必须建立起一个国家和企业、社会共同补偿的机制。陈吉宁说，这个机制需要与国家一些价格体制的调整、国家税收制度的调整以及排污收费制度的调整结合起来做，否则这个空间会很有限，因为国家当前重点问题还是解决污染问题，现在生态补偿已经占了20％，再增加的话，空间到底有多大？
生态补偿有一个重要的前提，就是在保护的前提下开展生态补偿。但是，政府的很多项目，在过去的10年里有大量与生态保护有冲突的项目放在了保护区，有非常明显的空间利用冲突，保护和发展的矛盾在宏观政策上有不一致的地方。一方面国家在补偿，另一方面国家的政策在推动发展，到底谁来协调这个问题？需要一个明确的协调机制来控制这件事情。
全国人大代表傅永春说，现行的草地家庭承包管理体制，其实是一种产权倒置的设置。个人的经济行为相对于国家的生态建设来讲是短期行为，这种短期行为和国家的生态保护肯定会出现一种博弈，容易产生“公地悲剧”这样的现象。生态补偿鼓励牧民承担生态保护责任，达到什么程度，保护的责任才会在牧民的经济行为中体现出来，应该有一个量化标准。
■ 问题六:是什么阻碍生态补偿落到实处？
生态补偿必须解决西部的发展路径问题
现在的补偿机制总体上是解决暂时的生活问题，这与发达国家有本质的不同，发达国家的生态补偿是建立在发展平衡中的补偿，而我国则是在发展不平衡中的补偿。陈吉宁委员说:“发展不平衡中的补偿有一个核心的问题，就是必须从根本上解决发展的问题。”
中国西部几个省，工业化和城市化比东部大概晚10年的时间，在过去的发展中，对西部不管是怎么补偿，总体上还是复制东部的发展路径，这个问题没有解决。
“这就涉及到西部在补偿中能不能不复制东部发展路径的问题，发展的问题不解决，补偿是没有意义的。不是为了单纯地保护而保护，我们必须把发展和保护结合起来解决补偿的问题。但是，我们现在大量的投入没有解决西部长远的发展路径问题。西部想转型，但没有转型的产业基础，没有相应的劳动力素质支持，怎么转型？”陈吉宁认为，在这种情况下，西部的发展模式只能是复制，承接东部相对落后的东西，这个矛盾很突出。现在国家把生态补偿仅是限制在发改委作的重点生态功能区，也有一定的问题，不全面。
比如淮河流域是国家重要的商品粮基地，大量的粮食是输出的，但是在粮食生产中要使用大量的化肥和农药，对淮河本身的治理带来了非常大的负担，这一部分负担是没有人补偿的，在目前这样一个低粮食价格的情况下来保护淮河，这类的事情与国家在生态区的保护应该是同等重要的，粮食安全和生态保护是同等重要的，生态区的划分是根据生态原则划分的，并不是根据环境的原则来划分的，两者之间有本质区别。
所以，陈吉宁认为，简单地谈生态的重要性，而不是在国家的发展、粮食安全综合重要性的基础上来讨论补偿，可能在某些情况下会有欠缺，这是应该引起重视的事情。
■ 问题七:海洋生态补偿重视不够？
亟待解决生态环境污染因果关系认定
要重视海洋生态补偿制度建设。王其江委员说，目前我们国家森林、草原、矿山、水土保持方面的生态补偿机制框架已经初步形成，国家生态补偿资金投入的力度也很大。在这个基础上，有关部门要切实重视海洋生态补偿机制建设，这个问题十分紧迫。
海洋生态补偿问题相对比较复杂，影响海洋生态的因素多，既可能来自陆地，比如排污问题，也可能来自海上，比如近海的石油开采、海洋运输等，生态环境污染因果关系的认定更为复杂。从一些刑事案件看，鉴定难的问题就凸显了。
所以，海洋生态补偿机制建设的工作难度大，尽快解决这个问题，确实具有重要的现实意义，不仅是因为现在海洋生态环境不容乐观，亟需保护、整治、管理，而且还涉及广大群众的切身利益，涉及到维护社会稳定。
2011年蓬莱油田溢油事故，这个事故发生后，有关人民法院在受理众多渔民、养殖户，甚至还有一些旅游团体索赔问题上感到压力很大。不是因为这个案件数量多，办案任务重，而是因为海洋环境污染的特殊性，证据收集认定难、证明因果关系难，大多数渔民将面临着极大的诉讼风险。