关于加强区域环保督察工作的思考
关于加强区域环保督察工作的思考
● 程 炜 （江苏省环保厅苏南环保督察中心）
环保部相继设立华东、华南、华北、西北、西南、东北六大区域环保督察中心后，一些省份也借鉴国家模式，参照六大环保督察中心职责，设立了省级环保督察机构。区域环保督察中心的设立，为督促地方进一步贯彻落实国家环境保护法律法规要求，加强对重点区域、流域的环境保护，及时有效解决跨界污染纠纷等方面发挥了重要作用，逐步成为国家、地方环境监管的一支重要力量。
一、为什么要设立区域环保督察机构
1. 打破地方保护，强化国家意志的贯彻落实
我国幅员辽阔，各地自然禀赋、经济发展水平和社会背景差异大，环境污染和生态问题差异也很大，成立区域环保督察中心，能打破传统的“大一统”环境监管模式，根据各地特点强化环境监管，更具有针对性和实效性。
江苏是我国东部经济比较发达、资源比较缺乏、环境资源瓶颈约束比较明显的省份。江苏国土面积占全国的1%，GDP占全国的10%，污染物排放总量超过了区域的环境容量。经济在快速发展，但环境治理、生态建设却跟不上经济发展的步伐，不可避免造成区域大气环境、流域水环境污染事件，引起跨界纠纷、环境信访居高不下，影响了地区的可持续发展，影响了社会的安全稳定。在这种形势下，2007年8月江苏省编办批准设立了苏南、苏中、苏北三个区域督查中心，强化对地方环保工作的督查。
2. 牵头跨界督查，推进区域流域综合整治
环境问题具有跨区域、流动性强的特点，我国面临的流域水污染、灰霾、生态环境破坏等环境问题往往都是跨行政辖区的。区域环保督察中心的设立可以适应环境问题的特点，打破行政区域限制，在流域治理和大气联防联控等方面发挥牵头作用，明确治理的目标，理清上下游或各行政区域的责任，统一治理要求，同步推进区域流域综合整治。
太湖流域水系复杂，河道交错，企业众多，目前太湖流域水污染治理仍然滞后于流域经济社会发展，水污染物排放量超过环境容量，交界区经常发生污染纠纷事件，环境监管压力较大。苏南环保督察中心通过牵头开展跨区域重大环境纠纷、重大生态破坏和环境违法案件的督查，有效地推动了太湖流域综合整治，成为太湖流域环境监管非常重要的一支力量。
3. 借鉴国外先进经验，探索现行环境管理体制改革
一些发达国家，如美国、德国、英国、法国、日本等为加强对区域、流域的环境监管，都设立了区域环保派出机构，直接对环境主管部门负责。以美国为例，把50个州划分为10个大区进行管理，每个大区设立区域环境办公室，代表联邦环保局对地方执行环保法律情况实施监督。我国设立区域环保督察机构，是对现行环境管理体制中“部门分散、地方分割、条块分离”缺陷的改革，是深化环境行政管理体制改革、提高环境管理效能的重要探索。
二、区域环保督察中心成立后发挥的重要作用
以环境质量改善为目标导向的环境管理模式，是以区域环境质量达到适宜人居住和生活的标准为目标实施的环境管理，这种管理模式更多地着眼于区域性流域性环境管理，打破行政区划管理。从区域环保督察中心设立的目的及赋予的职责来看，在这种环境管理模式中，督查中心能够发挥非常重要的作用。下面以江苏省环保厅苏南环保督察中心为例阐述其发挥的作用。
1. 开展环保督政，解决突出环境问题
环保督政是区域环保督察中心工作的灵魂，苏南环保督察中心成立之初就树立起“查案为基，督政为要”的督查工作思路，对信访督查、跨界督查、突出环境问题排查中发现的严重环境问题进行环保督政。
2011年，苏南环保督察中心在辖区开展突出环境问题排查，共计检查工业企业482家（次）。针对检查中发现的问题，集中向常州、无锡、镇江3市环保部门通报，并约谈了环保局负责人。通过环保督政，督促地方对8家企业实施市级挂牌督办，促进地方政府加大对昆山市千灯化工园、常州市新北区化工园、吴江市邱舍电镀工业园、苏州相城区黄桥镇电镀工业园等9个工业园区的污染治理力度。
苏南督查中心从创新区域环保督政与督查机制入手，通过采用“借力打力”的方式，将解决区域环境问题的任务和压力落实到地方政府身上，督促地方政府认真研究解决区域环境问题的对策措施，督促地方环保部门加大环境执法力度，促进了地方环保部门提高环境监管水平，有效地解决了一批突出的环境问题。
2. 开展流域督查，改善水环境质量
苏南环保督察中心所辖苏锡常镇4市均属于太湖流域， 2007年太湖蓝藻暴发后，太湖流域的环境治理压力巨大。为此，苏南环保督察中心始终坚持以督查太湖流域水污染治理为核心，打破行政区划限制，积极开展流域督查，推动流域各区域水污染治理，促进了太湖流域水环境质量的持续改善。
为保证太湖安全度夏及太湖流域枯水期水质稳定等不同时期环境管理要求，苏南环保督察中心每月组织流域专项督查1至2次，对望虞河、武进港等15条主要入湖河流的沿岸污染源进行执法检查。2011年现场督查企业1000多家（次），对检查中发现问题的400多家企业提出督查意见，建议地方政府关闭污染严重的企业30余家，要求地方环保部门对存在环境违法行为的企业实施停产整治、限期治理、行政处罚和责令限期整改等措施来纠正违法行为，减少污染排放。为保证辖区内饮用水源地水质安全，中心加强对水源地上下游污染源督查，及时启动应急措施。
3. 开展专项检查，有效打击环境违法行为
苏南环保督察中心成立以来承担了大量的环保专项检查工作。2011年，中心先后组织和参与9个专项行动17轮检查，采用飞行检查、重点抽查、突击暗查的方式，开展了重金属污染治理、环境风险隐患排查、污染源自动监控等专项检查工作。出重拳、用重典，着力解决损害群众健康和影响可持续发展的重点环境问题，有效打击环境违法行为，维护区域环境秩序。
在开展涉铅行业专项整治行动中，中心对207家苏南5市涉铅企业检查后，建议省厅取缔关闭37家，停产整治86家，限期整改45家，加速淘汰铅蓄电池落后产能，防止铅蓄电池企业污染反弹。在苏南4市开展环境风险隐患排查专项行动中，对重点化工、电镀、印染行业企业和饮用水源地保护区进行明察暗访，对饮用水水源地一级保护区内1家企业提出关闭建议，对存在重点环境风险隐患的5家企业提出停产要求，对发现问题的12家企业提出限期整治，解决了一批环境风险隐患，降低了发生环境污染事件的风险。
4. 调处跨界纠纷，搭建区域环境信访协调平台
随着公众环境意识的提高，人民群众对环保的要求也在逐步提高，环境诉求也越来越多。区域环保督察中心因其作为派出机构的独特身份和处于监管前沿的独特位置，对跨界纠纷和信访的处理更加客观公正，更加迅速有效。苏南环保督察中心2011年处理环境信访140件，查实的有130家，占比80%。中心在开展信访督查时，以飞行检查和暗查为主，力求找准事实，查获证据，查清问题，提出妥善处理意见，给百姓一个满意的答复，确保污染不反弹，举报不反复。中心在2011年信访督查中，分别对118家（次）企业提出相应的督查意见，共建议取缔关闭企业16家、停产整治14家、实施经济处罚36家，限期整改52家，有效维护了群众合法环境权益。
三、加强区域环保督察还需要做好哪些工作
区域环保督察机构的设置，是加强区域环境监管，推进环境管理体制改革的有效措施。这几年的实践也充分证明区域环保督察中心发挥的作用，但是，与成立督查机构的初衷及根本目标相比，督查中心发挥的作用仍然差距很大，赋予中心的职责开展得也不够充分，需要做的事情还很多。
1. 完善区域环保督察工作规则
区域环保督察机构是环保部和省级环保部门的一个新设机构，但是与核与辐射、固废管理和应急管理等新成立的部门不同，它没有明确的环境管理对象。区域督查中心作为环境管理体制的一种创新，是监管力量的下沉和监管触角的前移，但督查中心目前承担的工作大多数是任务式的，很少有固定的工作范畴。区域督查中心承担的督查任务往往是环保部和省级环保部门重点、难点工作任务，如污染减排、流域污染防治、信访查处等，但这些环境管理职权均在相应的机关处室或环境监察部门，督查中心现场督查后将督查情况和建议处理意见进行上报，督查成果的应用、意见的反馈只能依赖于相应职能部门的工作方法和态度。要改变这种现状，只有通过制定督查工作规则，明确督查中心的督查工作范围，明确督查中心与职能部门的工作关系，明确现场督查和处置的工作权限，才能理顺管理与督查的关系，避免管理与督查关系不明确、衔接不顺畅、反馈不畅通、沟通协调不到位的问题，充分发挥督查的成效。
因此，随着督查工作的开展，需要不断完善督查工作规则，进一步明确督查工作范围和运行机制，促使督查工作与职能处室的业务紧密对接，理顺与辖区各级政府和环保局的关系，使督查中心工作逐步规范化、制度化、科学化，充分发挥督政、监管和服务的“三位一体”职能，为推进环境管理模式转变发挥更大作用。
2. 加强督查中心能力建设
督查中心成立时间短，一方面是督查的区域面积大、污染源多、情况复杂，督查工作任务重、要求高；另一方面督查中心人员不足，监管信息化水平不高，执法装备落后，能力水平与工作任务存在较大的反差，督查中心的能力建设急需得到加强。
建立与工作职责相适应的区域环保督察队伍。区域督查中心目前普遍存在督查队伍规模小、人才结构单一、督查水平有待提高的问题。其次，区域督查中心要提高督查工作能力，必须提升环境管理信息化水平。
建立与工作职责相应的能力建设标准。目前大部分督查中心都是租房办公，没有自己独立的办公用房，这对于督查中心的作用发挥和长远发展都非常不利。督查中心开展现场督查必须配有废气、污水快速检测分析设备，才能及时有效提出现场督查意见；必须配备督查交通工具和移动执法信息平台，才能及时到达应急处置或检查现场，及时掌握现场情况。以上这些能力建设内容需要根据各个督查中心的具体情况分类制定建设标准，并且能在近期通过加大财政投入，建设并达到这个标准。区域督查中心只有通过标准化建设才能不断提高能力建设水平。
3. 提升督查工作效能
区域督查中心作为国家或省环保部门的督查派出机构，地处一线，掌握情况多，了解情况实，反应迅速及时，可以大幅提高环境执法效能。但是要进一步加强区域督查工作，提升督查工作效能，除进一步明确督查工作职责，加强中心能力建设以外，还需要建立督查工作规范和督查工作的考评机制，不断提高督查人员“查”和“督”的能力。
要适应督查工作的需要，必须不断提升督查人员“查”和“督”的能力，建立一支素质高、专业性强的环保督察队伍。要能“督”到位，首先要对“查”的过程中发现的问题有梳理、归纳的能力，特别是对一个区域的环境问题，要对照环保法规、标准、政策，将这些问题进行归纳总结。同时要能够找出存在这样环境问题的根源，抓住问题的要害，提出行之有效的整改措施。另外还要了解地方环保工作实际情况，不能脱离区域发展水平，“督”得适度，才能使督查事项落到实处，促进问题得到根本解决。
要提升督查工作效能，还要建立督查工作绩效考评机制。督查工作绩效考评结果既可作为督查机构检验自身督查工作成效的标尺，也可作为环保主管部门考核督查中心工作成效的依据。
设立区域环境督查中心，开展区域督查工作，能弥补现有环境管理体制的不足，是加强地方环境监管的一项有效措施，是在新的环境形势下推进环境管理模式转型的重要抓手，也是走中国特色环境保护新道路的重要体现。进一步加强区域督查工作，要充分重视督查中心的能力建设，不断提升督查工作效能，为“十二五”我国环境保护目标实现做出更大的贡献。