强化环保基本国策 创新环境管理体制

强化环保基本国策  创新环境管理体制

曲福田　朱德明　赵海霞

      摘　要：我国确定的基本国策只有计划生育、保护环境、对外开放、男女平等和国土资源。环境保护与管理性质比较类似的计划生育和国土资源这两个基本国策相比，在机构设置、领导体制、财政投入、职能定位、管理范围和统一监管等方面都存在严重的发展滞后现象，需要继续强化环保基本国策，创新环保管理体制。

　　关于我国的基本国策问题，中共中央办公厅于1998年4月17日给山东省东阿县环境保护局“关于我国有几项基本国策”请示的复函中明确，目前在中央文件及中央领导同志讲话中已作出明确表述的有：计划生育、保护环境、对外开放和男女平等。1999年1月1日开始施行的《土地管理法》第三条：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”至此，真正被国家确立为基本国策的也就五个。
　　20世纪90年代开始，中央在两会期间每年都召开人口资源环境工作座谈会，主要讨论计划生育、保护环境和国土资源这三个基本国策，人口控制、环境保护和资源利用摆上了党中央、国务院的重要位置。但通过简单的分析，我们可以得到这样的基本结论，环境保护的重要地位，与计划生育、国土资源这两个基本国策相比，存在明显的差距，在实践中并没有得到充分、有效的体现，没有真正体现其应有的国家战略、基本国策的地位，产生了行政体制的障碍和严重的“政府失灵”。
　　1、从机构建设来看，机构规格和地位偏低。1964年，国务院正式成立了计划生育委员会，1998年全国人大九届三次会议决定保留国家计划生育委员会，2002年改名为国家人口和计划生育委员会。改革开放前，我国没有专门的土地管理机构，1981年4月2日，中央书记处会议决定国家建委新增国土整治职能，同国家农委相配合，搞好我国的国土整治工作。1984年中央将此职能转国家计委。1986年3月，中共中央、国务院下发了《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》，要求加强对土地的管理，组建国家土地管理局。1993年国务院直属机构改革将国家土地管理局予以保留。1998年全国人大九届三次会议决定由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建自然资源部。也就是说，自然资源部、人口与计划生育委员会分别只经过多年或几十年的发展，其职能得到强化，列入国务院组成部门，正部建制，进入了政府内阁。环保部门早在1971年就在国家基本建设委员会成立了防治环境污染的“三废”利用领导小组，1974年12月成立国务院环境保护领导小组，下设办公室，地方政府也相继设立了环境保护管理机构。1979年全国人大常委会颁布了《环境保护法（试行）》。全国大多数县以上政府成立一级局建制的环境保护局，并进入政府组成序列。1982年精简机构，成立了国家城乡建设环境保护部，内设环境保护局，全国环保机构建设受到削弱。1983年国务院召开了第二次全国环境保护会议，将环境保护确定为我国的一项基本国策。1984年将国家城乡建设环境保护部内的环境保护局改为国家环保局，归部里领导。1988年机构改革，国务院将国家环保局划分出来独立设置，作为国务院的直属机构。1994年机构改革保留国家环保局为国务院直属机构。1998年的机构改革由原来的国家环保局升格为国家环保总局，也为正部级，但它还是政府的直属机构，而且原来有协调职能的国务院环境保护委员会也同时撤消。由于机构定位低，基层环保部门特别是县级环保部门在每次的政府机构改革中，总是要为自己的生存而奔波，总担心会降格、撤并。虽然《中华人民共和国环境保护法》第十二、十五条对县以上环境保护行政主管部门的职能、责任、权限进行了定义，但缺乏具体性，尤其是对环保部门在当地政府的隶属、级别没有予以确定，造成县级环保部门在地方政府的组成和隶属中一片混乱：有的直属政府一级机构，有的则属政府的二级机构，有的是一个“环保办公室”，有的同其他部门合署办公，有的是一个局所属的环保处(科)。这种混乱局面没有将环保局的权力凸现出来，在实施执法中没有法定的权威。如目前正式成立的环境监察（监理）机构缺少应有的法律地位，在职能上虽是国家的执法部门，但格局上是事业单位，既无行政编制，又无“皇粮”可吃，现在国家排污费征收及管理条例修改后，连“吃”排污费的日子都没有了。
　　2、从领导体制上看，没有明确的分工领导，给日常工作的开展带来困难。中央人口资源环境工作座谈会提出要实行党政一把手亲自抓，负总责，但在许多地方的党委、政府并没有分管环保工作的副书记，在党委系统也没有明确的环保职责，政府没有明确的分管副省长。为解决这个问题，直到2005年国务院出台的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十九条才要求，“政府和部门都要有一位领导分管环保工作，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。”第三十二条要求：“完善环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境保护协调机制，充分发挥全国环境保护部际联席会议的作用。”这说明环境保护并没有真正摆上各级领导的议事日程，与基本国策地位极不相称。
　　3、从投入看，政府的主导作用没有体现。虽然全社会的对环境保护的投入在逐年增加，占GDP的比例逐年上升，许多地方甚至已经达到1.5%甚至3%以上，但作为环保职能的主要承担者———政府，在其财政预算科目中没有环境保护支出这一支出科目，为此有些基层环保部门甚至说环保在财政上是“黑户”。经费基本上是在有关部门和地方政府的自有资金中，东拼西凑临时筹一些，不仅少得可怜，而且十分费力勉强，毫无保障。这种一手维护社会公共资源，另一手自谋生路的组织又容易受诱惑与腐败连起来。为此，2004年福建省多名全国人大代表、政协委员甚至联名提出议案和提案，责询国家财政部，要求国家财政部在制定政府预算收支科目中增设‘环境保护’一类科目，以确保各级财政对环保投入得以落实。再如，江苏省在20世纪90年代中期，提出了“可持续发展”、“区域共同发展”、“经济国际化”、“城市化”、“科教兴省”五大发展战略，2006年提出了“富民优先”、“科教优先”、“环保优先”、“节约优先”这四个国民经济和社会发展的指导方针，但作为可持续发展的核心、作为四大优先之一的环境保护，在政府的财政支出预算中，与教育事业费、科技等“其它优先”支出相比，真是少得可怜。虽然从2007年政府部门预算中增设的环境保护一类科目，但环境保护部门为此奋斗了三十多年，由此而造成的负面影响难以及时消除。
　　4、从职能定位来看，统一监督管理职能没有体现。在国务院机构改革方案中，国务院将机构分为四大类：宏观调控部门，专业经济管理部门，教育科技文化、社会保障和资源管理部门，国家政务部门。自然资源部放在教育科技文化、社会保障和资源管理部门一类中，与教育科技文化、社会保障一起作为国民经济发展的基础保障部门，是我国经济发展的后劲所在，这充分突出了国土资源在国民经济中基础地位。2002年，为加强人口发展战略研究，推动人口与计划生育工作的综合协调，国务院将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。在1998年政府机构改革中，环境保护部门在国务院直属机构中的定位是执法监管部门，江苏省机构改革时，则将归入行政执法部门，这些与环境保护法赋予环保统一监督管理的职能都不尽一致。因为《环境保护法》赋予环境保护部门是统一监督管理的职能，不是监督管理，更不是执法监管或者行政执法，因此，在现实生活中，环境保护部门可能是“唯一”监督管理。
　　5、从管理范围来看，还是局限于污染防治这十分狭窄的领域内。其他国策部门其职责范围在不断扩大，如自然资源部在机构改革后，将原地质矿产部的行政管理职能、原国家海洋局的海洋资源行政管理职能、原全国矿产资源委员会及其办事机构的行政管理职能、原国家计划委员会制订国土规划和与土地利用总体规划有关的职能、原冶金工业部、煤炭工业部、化学工业部、中国核工业总公司、中国有色金属工业总公司等部门和单位行使的矿产资源行政管理职能，都划入了自然资源部，管理领域日趋扩大。对环境保护而言，虽然1989年《环境保护法》第二条给环境所下的定义为：“本法所称的环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林，草原，野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”，但真正由环境保护行政主管部门实行统一监督管理的只有工业污染防治这一块。海洋、土地、矿藏、森林，草原，野生生物等都有相应的专门法律法规，有专门的资源管理和开发部门，分散于各个职能部门，如污水处理由建设部门承担，交通船舶污染由交通部门承担，水土保持和河道清淤由水利部门承担，农业面源治理由农业部门承担，交通及社会噪声污染防治由公安部门承担，自然保护区也是由环保、林业、国土、建设等多部门在各自管理，职责交叉，多头管理，重复管理，使得环保部门难以对其实施真正意义上的统一监督管理。又如，水环境保护方面存在着“部门分割、多龙管水”体制，形成了“采水的不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”的体制障碍，严重妨碍了水环境的统一规则、统一监管和统一治理，这是影响水环境配置的主要障碍。
　　6、从领导重视程度来看，差异性十分明显。1991年，中央作出了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，召开了计划生育工作座谈会，江泽民同志发表重要讲话，要求全党充分认识我国人口问题的重要性和紧迫性，从中央到地方，党政一把手要亲自抓、负总责，之后，中央每年召开座谈会。1997年环境保护加入；1998年国土资源加入，1999年以后水利部门加入，形成了中央人口资源环境工作座谈会。从中央、国务院发文情况来看，在人口、国土方面，中共中央、国务院先后下发了《关于认真提倡计划生育的指示》、《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》、《加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》以及《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》、《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》等重要文件。在环境保护方面，只有1992年联合国环境与发展大会后，由中办、国办批转了《我国环境与发展十大对策》，内容主要还是可持续发展，没有专门针对环境保护工作，其他都是以国务院名义下发的，文件总计5个，如1981年2月24日的《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》（国发［1981］27号）、1984年5月8日《关于加强环境保护工作的决定》（国发［1984］64号）、1990年12月5日《关于进一步加强环境保护工作的决定》（国发［1990］65号）、1996年8月3日《关于环境保护若干问题的决定》（国发［1996］31号）和2005年12月3日《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发［2005］39号）。因此，环境保护并没有形成党政一把手亲自抓负总责、各部门齐抓共管、全社会共同参与的工作机制。
　　因此，在建立和完善社会主义市场经济新体制的过程中，应当进一步强化政府的环保职能。在机构改革中，环境保护作为政府的基本职能应更加突出，加强环保机构建设是进一步落实环境保护基本国策和确保国家方针、政策、法律与制度全面实施的前提。健全环保机构，充实基层执法力量，都必须由政府作出统一安排。同时，政府作为制度和政策的供给者，在环境与发展中要积极地作出制度安排，应当由原来的以行政手段、计划手段为主逐步转向以经济手段、法律手段为主，由微观和直接的管理转向主要通过制定政策、提供服务、强化监督等手段，进行宏观和间接管理，从外部环境方面为实现环境与经济可持续发展提供、创造有效的制度安排。在存在外部不经济性时，政府要对环保行为的正面影响引起的效益缺损加以补偿，对负面影响引起的成本外溢加以限制和返还。要加快立法速度和立法规模，为社会提供完善和有效的法律制度，保证环境保护的各个方面、各个阶段都有法可依，改变法制建设滞后环境发展的局面。