落实环保优先 必须强化执法监督

落实环保优先 必须强化执法监督

凌　静

　　温家宝总理指出，强化法治是治理污染、保护生态最有效的手段。国家环保总局周生贤局长指出，执法监督是环保局的立局之本。作为环保部门，落实环保优先，必须认清职责使命，把主要精力放在加强执法监督上，以更大的决心、下更大的气力破解执法难题，加大执法力度，提高执法效能，通过扎实有效的工作，促进江苏率先发展、科学发展、和谐发展。
一、充分认清加强环境执法监督的重要性
　　环保优先是一种先进的发展理念，更是一项长期的实践活动。只有把环境执法监督放在江苏改革发展的大背景下去思考，放在构建和谐江苏的社会实践中去谋划，放在江苏“两个率先”的奋斗目标中去推进，才能确保高起点、高要求、高效益。
　　加强执法监督是构建和谐社会的重要内容。利益关系的和谐是社会和谐的核心，公平正义是社会和谐的基础条件，人与自然的和谐是社会和谐的重要保障。环境污染和生态破坏行为，通过损害他人的环境利益、经济利益和生存利益来获取少数人的不法利益，群众受害、个人或小集体获益、社会买单，扰乱了正常的经济社会秩序。环境污染和生态破坏行为的直接受害者往往是社会弱势群体，维护他们的权益就是维护社会主义公平正义。加强环境执法监督，是为了巩固我们党的执政基础、维护法律尊严、维护社会主义市场经济秩序。必须从讲政治、保稳定、求发展、促和谐的高度，认清加强环境执法监督的重要性必要性，思想上倍加重视、行动上倍加自觉地做好执法监督工作。
　　加强执法监督是建设平安江苏的重要保证。加强社会管理，保持安定有序，是构建平安江苏的必然要求。当前，我省正处于经济发展上升期、环境污染高峰期和环境违法行为多发期，平安江苏建设面临新形势新挑战。一方面，我省是化工大省，化工行业在国民经济中占有十分重要的地位。由于复杂的化学特性，化工行业污染物排放总量大，生产和运输过程中安全隐患多。化工企业大多沿江依河靠湖临海而建，潜在的环境隐患大。另一方面，由于人们环保意识的增强、环境权益的觉醒，维权行动由不自觉走上自觉，加之利益多元化，维权行为有序与无序并存。加强环境执法监督，是为了前移防范关口，堵塞监管漏洞，把问题解决在初发状态，最大限度地减少生命财产损失；就是落实以人为本要求，解决人民群众最关心、最直接、最现实的环境问题，从根本上减少环境纠纷，确保社会安全稳定。
　　加强执法监督是实现环境优化增长的重要手段。降低环境污染，减少能源消耗，缓减环境压力，调整经济结构，实现科学发展，这是一个良性互动的过程。转变经济增长方式，实现环境优化增长，既需要一个好的政策法规作引导，更需要一个严的执法监督来推动。我国法制工作的经验表明，立法是依据，执法是关键。环境执法是环境保护的重要组成部分，它渗透在环境保护的各个方面，贯穿于环境管理的全过程。只有通过强化环境执法监督，才能落实建设项目环保准入要求，把落后生产模式拒之门外；才能打击环境违法行为，淘汰落后的生产工艺设备，促进企业加强污染防治，提高技术水平和管理水平；才能降低能源消耗和污染排放，实现增产不增污、增产减污。执法监督是转变经济增长方式、实现环境优化增长的“推进器”、“加速器”。
二、切实找准当前环境执法监督难的症结
　　加强环境执法监督，既要抓经常、打基础、整体推进，更要攻难点、克弱项、全面提高。当前，环境执法监督难主要表现在以下五个方面：
　　一是思想认识不到位，监管职责履行难。对本辖区环境质量负责，是当地政府的法定职责。对本辖区环境保护工作实施统一监督管理，是环保部门的法定职权。但现在，少数地方政府环境保护的职责意识在淡化，环保部门的职权履行在弱化。有的认为，发展是硬道理，只要发展了，怎么说都有道理，一切工作都要为经济发展让路。有的认为，强调环境执法，经常到企业去检查，势必会影响投资环境，影响经济增长。有的以加快经济发展为名，出台与法律法规不符的行政规定，要求环保部门在“清静生产日”不得到企业检查，到工业园区检查要经政府同意，对重点企业行政处罚要经政府批准。由于这些设置的障碍，使环境执法受阻、监管失控，一些环境污染的“重灾区”成为环境“保护区”。
　　二是法规制度不配套，政策依据执行难。经过20多年的努力，我国已初步形成环境法律体系，为加强环境管理发挥了重要作用。但随着形势的发展变化，现行环境法制的不足逐步显现。一是缺操作性强的细则。不少环境法律法规出台后，一些与之衔接配套的条例、规章、政策、标准迟迟不能出台，影响了法律的贯彻执行。二是缺现场强制手段。法律、法规赋予环保部门的主要执法手段是行政处罚和征收排污费，对严重污染环境的企业，环保部门也只能建议地方政府予以关停或责令限期治理。三是缺有威慑力的惩治条款。现在，守法成本高、执法成本高、违法成本低的现象，说到底，还是我们的行政处罚力度偏轻，不能让违法者有“切肤之痛”。四是缺一部专门约束政府行为的环境法律。一些环境污染问题，表面看责任在企业，但根源在当地政府，在地方保护主义，在政府环保不作为、乱作为。这一点必须从法律层面予以规范和解决。
　　三是管理体制不顺畅，依法行政做到难。在美国、法国及北欧的一些国家，环保部门实行垂直管理体制，把整个国家分成若干区域，区域环境部门有独立的执法队伍，不受当地政府管辖。我们现行的环境执法体制是上下条块分割、纵向职权分离，统一监管的能力弱，整体监管的效果差。由于地方环保部门实行双重领导、以地方为主的管理体制，环保局长的“乌纱帽”攥在地方领导手中，一些缺乏环境法治意识的领导，用“挪位置”、“摘帽子”等手段，直接干扰环境执法，环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。有的引进项目闯了政策“红灯”，却要环保部门开“绿灯”，审批环节走了过场，日常监管流于形式。作为环境执法工作的主要承担机构———环境监察机构编制属于事业单位，非独立执法主体，受同级环保部门委托执法，监管缺乏权威。
　　四是机构建设不匹配，工作任务落实难。现在，环境监察的职责在原先“三查两调一收费”的基础上有了新的拓展，还包括环境信访的受理和调处、突发性环境事件应急指挥、集中式饮用水源地整治、环保专项行动、生态环境监察等，涉及面广，任务繁杂。面对日益繁重的环境执法任务，执法力量薄弱的问题比较突出，比如日常监管工作。目前，我省国土面积10.26万平方公里，工商登记企业20多万家，重点排污口10万多个。截至2005年底，全省在岗环境监察人员只有2400余人，人均监管国土面积138平方公里，企业240多家，加上企业排污24小时不间断和违法排污瞬间性、突发性、隐蔽性特点，要做到监管到位，显得力不从心。再如，环境信访问题。全省受理的环境信访总量较大，每年均以较大幅度递增。对环境信访件件要求现场查处、及时反馈，遇到一些复杂信访问题，要反复做工作。还如，环境应急问题。目前，全省有3万多家化工企业，每天有数千台危险化学品运输车在省内流动，一旦发生问题，经济损失大，社会影响大。加上执法装备、监控手段和经费保障等因素，要实施全方位、全时空的监管很难做到。
　　五是综合素质不过硬，执法效能提高难。环境执法人员综合素质，直接关系到执法成效和法律法规、各项制度的落实。现在，少数环境执法人员素质不高、形象不佳的问题是客观存在的。有的执法人员热衷于跑跑颠颠，静不下心来学习理论，看问题不全面，思路不宽阔，重管理轻执法，重收费轻处罚，重教育轻整治；有的不注重学习法律法规、产业政策，不注重研究生产工艺、处理流程，检查时看不到问题，处理问题随意性大；极个别的把检查作为一种特权，对企业吃、拿、卡、要，检查手段成了“腐败温床”。新华社国内动态清样对此专门作过披露。还有的不善于总结、不注重思考，对环境违法的特点规律不掌握，工作被动应付，效能低下。
三、努力探求破解环境执法监督难的对策
　　环境执法难有客观原因制约，更重要的是主观努力还不够。如果把环境执法难的原因，简单地归咎于现行体制机制的缺陷，这恰恰暴露了我们缺乏正视现实、迎难而上、有所作为的决心和勇气。必须坚定信心，振奋精神，开拓进取，立足现行体制机制，破解执法难题，用好用足现有政策，把执法监督工作做深做实做到位，切实不辱使命、不负重托。
　　一是在用环保优先武装领导干部上求突破。环保优先是江苏发展理念上的一个重大创新。坚持环保优先，就是坚持以人为本，就是要把环境保护作为区域经济社会发展的重要支撑，把加强环境保护和生态建设作为优化经济增长、转变增长方式、增强区域竞争力的重要手段，不以牺牲环境代价换取经济发展。落实环保优先，关键是在于各级领导干部在发展理念上优先考虑环境保护，在加快发展与保护环境发生冲突时自觉服从环境保护的要求。否则，环境执法监督难的困境就不可能从根本上打破。因此，必须持之不懈地用环保优先这一创新理念成果武装领导干部，把思想和行动统一到国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、第六次全国环保大会和全省环保大会精神上来，正确处理经济发展与环境保护、当前与长远、局部与全局的关系，自觉把环保优先体现在经济工作的指导思想上，贯穿于经济社会发展的全过程。同时，把主要环保指标作为区域发展绩效和干部考核任用的重要内容和刚性指标，树立正确导向，促进各级领导关心环保、支持环保部门依法行使职权良好氛围的形成。
　　二是在完善和落实环境管理法规上求突破。法规制度建设是带根本性、全局性、长远性的。必须从建立完备的环境执法体系入手，坚决做到有法可依、有法必依、执法必严。按照“统一环境规划、统一执法监督、统一发布环境信息”的要求，以法规的形式，进一步明确环境保护行政主管部门的执法主体地位，调整和强化环保行政主管部门的管理职责，加大统一监管力度。根据立法计划，尽快修订《江苏省环境保护条例》，进一步健全执法监督体制机制，完善制止环境违法行为各项行政强制措施，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题。注重发挥污染物排放标准和经济杠杆的调控作用，采取提高重点行业污染物排放地方标准和COD、二氧化硫等主要污染物排污费征收标准，抬高行业准入门槛，调动企业治污积极性。加大《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》执行情况的监督检查力度，对执行不力、失职渎职、玩忽职守、徇私枉法等违规违纪违法行为，发现一起，处理一起。对因决策失误造成重大环境事件、干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，依法追究责任。通过完善和落实环境管理法规，坚持处理事与处理人相结合，切实解决环境保护中没法作为、不作为、乱作为的问题。
　　三是在建立健全灵活高效的环境执法体制机制上求突破。在执法体制上，按照“国家监察、地方监管、单位负责”的总体要求，进一步理顺环境管理体制。在认真总结市辖区、开发区环保机构改为市环保局派出机构试点工作的基础上，理顺城市环境保护行政管理体制，结合乡镇机构改革中，把环保工作的触角延伸到基层，把环保工作职责落实到位。在2007年底前，分别建立苏南、苏中、苏北三个环境保护督查中心，加强对区域环境的监管和督查。在执法机制上，本着“凝聚力量、增强合力、运转高效、监督有力”的原则，加强与行政监察、司法、农林、水利、国土资源、工商、公安、城管等相关执法部门间的联动协调，建立和落实联席会议、联合办案、案件移送等制度，采取专项行动等形式，加大对重点问题、重大案件的督办查处力度，切实起到查处一个、教育一片、震慑一方的效果。同时，环保部门自身要重视和善于做好“借力”工作，注重信息沟通，发挥党委政府的决策作用、上级部门的协调作用、社会舆论的监督作用，协同解决突出环境问题。
　　四是在提高环境执法队伍综合素质上求突破。建设一支“政治素质好、业务水平高、奉献精神强”的专业执法队伍，是履行执法监督职能的重要保证。要全面加强执法队伍思想、作风、组织、业务和制度“五大建设”，切实提升环境监察队伍的整体素质和执法形象。在组织建设上，根据省贯彻落实《公务员法》的有关要求，着力研究解决环境执法人员纳入公务员序列问题。适时会同编办重新核定全省环境监察人员编制人数。在思想建设上，通过经常性的学习教育，着力强化环境监察人员的政治意识、奉献意识、守纪意识、敬业意识，自觉践行中国环保和江苏环保精神。在作风建设上，大力弘扬团结拼搏、求真务实、较真碰硬、锐意创新的作风，在抓落实、树形象、谋发展、上台阶上下功夫见成效。在业务建设上，以提高现场执法能力为目标，以基础知识和新技能学习为重点，以群众性的岗位练兵活动为载体，通过业务培训、业务比武、召开现场会等形式，切实把监察队伍的业务素质抓紧抓好。在制度建设上，本着“管用、高效、严格”原则，该完善的要完善，该废止的要废止。坚持依制度做事，用制度管人，切实增强工作的透明度、公信力，提高规范性和科学性。